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關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政監(jiān)督的意見
蘇財金[2019]53號
各市、縣財政局：
為全面貫徹黨的十九大精神，堅決打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，進一步強化財政部門對PPP項目監(jiān)督職責(zé)，促進全省政府和社會資本合作模式穩(wěn)健運行，根據(jù)《江蘇省財政監(jiān)督條例》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）和《關(guān)于進一步推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（蘇財金〔2017〕92號）等文件，特制定以下實施意見。
一、總體要求
開展PPP項目財政監(jiān)督，是財政部門依法履職的重要內(nèi)容，是保持項目規(guī)范實施、高效有序推進的重要手段，是防范化解現(xiàn)實和潛在風(fēng)險的必然要求。各市縣要高度重視PPP項目財政監(jiān)督工作，堅持“挺規(guī)于前，抓早抓小”，樹立“問題導(dǎo)向”，主動履行在PPP項目全生命周期中的財政監(jiān)督職能，對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題及時、規(guī)范進行處置，有效防控財政風(fēng)險，確保PPP模式持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展、項目高質(zhì)量實施。
二、監(jiān)督組織
（一）監(jiān)督對象。本級PPP項目的項目公司和實施機構(gòu)，必要時延伸監(jiān)督PPP項目行業(yè)主管部門、金融機構(gòu)和社會資本等。
?。ǘ┍O(jiān)督方式。PPP屬于財政管理和運行中的重大事項，各市縣財政部門應(yīng)對本地PPP項目開展專項監(jiān)督。專項監(jiān)督可以采取財政檢查、財政核查的方式實施。根據(jù)采取的不同監(jiān)督方式，按照有關(guān)操作規(guī)程組織實施財政監(jiān)督。省財政廳對各市縣PPP項目財政監(jiān)督開展情況進行適時督導(dǎo)。為保證監(jiān)督質(zhì)量，提高監(jiān)督成效，PPP項目財政監(jiān)督應(yīng)堅持財政部門人員為主，可通過政府購買服務(wù)方式適當(dāng)聘請第三方機構(gòu)或?qū)＜覅⑴c，相關(guān)經(jīng)費可由本級財政安排或按《政府和社會資本合作（PPP）項目獎補資金管理辦法》（蘇財金〔2018〕16號）執(zhí)行。
三、監(jiān)督的主要內(nèi)容
各市縣財政部門在開展PPP項目財政監(jiān)督中，應(yīng)針對不同項目所處階段設(shè)置相應(yīng)監(jiān)督內(nèi)容。具體監(jiān)督內(nèi)容詳見《PPP項目財政監(jiān)督的主要內(nèi)容》（附件1）。
四、工作要求
?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo)。各市縣財政局要牢固樹立責(zé)任意識、法律意識、風(fēng)險意識，高度重視PPP項目全生命周期的高質(zhì)量實施，堅持履職在前、監(jiān)督在前、整改在前，每年應(yīng)對本級所有已入省PPP項目庫的項目至少開展一次全面監(jiān)督，并可根據(jù)工作需要不定期開展專題監(jiān)督。要加強對PPP有關(guān)法律法規(guī)和政策制度的學(xué)習(xí)運用，依法、依規(guī)嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)督程序和監(jiān)督行為，確保監(jiān)督結(jié)果客觀、準(zhǔn)確、公正。區(qū)級項目由設(shè)區(qū)市財政部門統(tǒng)一布置、督促、指導(dǎo)，可由區(qū)級財政部門具體實施。
?。ǘ┱J真落實整改。PPP項目財政監(jiān)督完成后，各市縣財政部門應(yīng)及時形成監(jiān)督總報告報送當(dāng)?shù)攸h委、政府。對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，各市縣財政部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)和PPP管理政策制度，明確要求被監(jiān)督單位在規(guī)定時間內(nèi)進行整改。要對被監(jiān)督單位整改結(jié)果及時進行督辦催辦、跟蹤落實，并將整改結(jié)果和相關(guān)資料存檔備查。要積極借助PPP法律顧問專業(yè)力量，對涉法涉訴或財政部門認定的重大事項按照《關(guān)于建立全省政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期法律顧問制度的意見》（蘇財規(guī)〔2018〕19號）要求，由財政部門PPP法律顧問對項目整改情況和整改結(jié)果進行審核把關(guān)并出具《法律意見書》等認定結(jié)論。對確因社會資本違約導(dǎo)致項目推進遲緩，政府利益受損的，各市縣財政部門應(yīng)發(fā)函督促項目實施機構(gòu)按照“違約必追責(zé)、追責(zé)必嚴(yán)格”、“不嚴(yán)格追責(zé)就是瀆職失職”理念，嚴(yán)格依照法律法規(guī)和合同執(zhí)行違約條款、采取懲戒措施。對屬于財辦金〔2017〕92號、財金〔2019〕10號等文件列明屬于退庫清理情形的，應(yīng)當(dāng)及時履行退庫手續(xù)。
?。ㄈ┘訌娊Y(jié)果運用。各級財政部門要將PPP項目財政監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題作為檢視以往工作、完善管理制度、優(yōu)化決策程序、提升監(jiān)管效能和提高項目質(zhì)量的重要依據(jù)。對新入庫項目和已入庫暫未發(fā)現(xiàn)問題的項目要會同項目實施機構(gòu)加強風(fēng)險研判、設(shè)定防控條款，防止類似問題再次發(fā)生。對違反法律法規(guī)且情節(jié)嚴(yán)重，受到處理處罰的被檢查單位和個人，各級財政部門可按規(guī)定將其失信行為錄入信用檔案，報送公共信用信息系統(tǒng)，并由相關(guān)部門依據(jù)所適用的法律法規(guī)對其實施聯(lián)合懲戒，同時通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺向社會公示。各級財政部門及其工作人員在PPP項目財政監(jiān)督工作中，存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，按有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理。
?。ㄋ模┒ㄆ趫笏徒Y(jié)果。各市縣財政部門應(yīng)于每年4月30日前，向省財政廳報送上一年度PPP項目財政監(jiān)督工作報告（工作報告的內(nèi)容包括：監(jiān)督組織情況、監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的主要問題、原因分析、處理處罰情況和管理建議）。各市縣2018年度PPP項目財政監(jiān)督報告請于2019年9月30日前報送省財政廳。省財政廳可根據(jù)工作需要，對部分市縣、部分PPP項目的財政監(jiān)督情況進行適時督導(dǎo)。
附件1．PPP項目財政監(jiān)督的主要內(nèi)容
2．PPP項目財政監(jiān)督工作底稿
江蘇省財政廳
2019年5月23日
附件1
PPP項目財政監(jiān)督的主要內(nèi)容
一、前期準(zhǔn)備工作方面
1．監(jiān)督PPP項目是否按規(guī)定履行了規(guī)劃立項、土地管理等前期工作程序。
2．監(jiān)督涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量PPP項目是否按規(guī)定履行了相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)。
3．監(jiān)督PPP項目是否規(guī)范開展了物有所值評價和財政承受能力論證（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外），評價方法和程序是否符合規(guī)定，專家意見是否缺失或造假，測算依據(jù)和數(shù)據(jù)口徑是否統(tǒng)一、是否存在僅測算單個項目支出責(zé)任等現(xiàn)象。
4．其他相關(guān)內(nèi)容。
二、政府采購方面
1．監(jiān)督項目2017年11月8日以后是否未入庫就以PPP項目名稱進行政府采購。
2．監(jiān)督PPP項目的采購文件及附屬合同的核心條款是否和實施方案一致。
3．監(jiān)督PPP項目是否在采購文件中設(shè)置明顯不合理準(zhǔn)入門檻、歧視性條款、影響社會資本平等參與。
4．監(jiān)督2017年11月24日以后入庫的PPP項目的實施方案和采購文件中，是否按《關(guān)于進一步鼓勵、支持民營資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的實施意見》（蘇財金〔2017〕99號）的要求，有鼓勵支持民營資本參與的相關(guān)表述。
5．對已經(jīng)過采購程序但未采取公開招標(biāo)方式的PPP項目，監(jiān)督其采購方式是否符合政府采購法、政府采購法實施條例和PPP相關(guān)政策制度的規(guī)定。
6．監(jiān)督省級試點項目是否按規(guī)定履行“兩評一案”省級備案程序并在省政府采購中心采購。被列為省級試點項目但未履行省級備案程序或未在省政府采購中心采購的，是否及時向省廳履行退出省級試點項目的有關(guān)程序并向省財政廳退回試點項目前期費用補貼。2017年11月8日以后，已入省庫未列入省試點的區(qū)級PPP項目的“兩評一案”，是否按《關(guān)于進一步推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（蘇財金〔2017〕92號）由設(shè)區(qū)市財政部門審核備案，在市級以上采購平臺采購。
7．其他相關(guān)內(nèi)容。
三、合作主體方面
1．監(jiān)督PPP項目合同簽約主體是否合規(guī)，是否經(jīng)過縣級以上人民政府授權(quán)；是否存在國有企業(yè)或地方融資平臺公司代表政府方簽署PPP項目合同等現(xiàn)象。
2．監(jiān)督PPP項目實施機構(gòu)是否為政府或其指定的職能部門或事業(yè)單位，是否存在由企業(yè)或群團組織擔(dān)任實施機構(gòu)的現(xiàn)象。
3．監(jiān)督PPP項目的社會資本方是否為已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，有無以合伙企業(yè)等非法人主體作為社會資本方的現(xiàn)象。
4．監(jiān)督PPP項目是否由地方政府融資平臺公司作為社會資本方。是否存在PPP項目社會資本方成員是本級國有企業(yè)，但在該項目政府采購程序開始前是本級政府融資平臺公司，且未按照《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）進行妥善轉(zhuǎn)型處置的現(xiàn)象。2019年3月7日以后中標(biāo)的社會資本是否是本級政府融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)。
5．監(jiān)督PPP項目社會資本方是否與政府采購《中標(biāo)通知書》確定的社會資本方保持一致；是否存在未經(jīng)采購程序直接指定的社會資本方（省以上政府性PPP基金除外）現(xiàn)象；是否未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會資本股份，是否存在部分社會資本中標(biāo)后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)；是否存在部分聯(lián)合體參與方只承攬項目施工或設(shè)計等任務(wù)，不實際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象。
6．其他相關(guān)內(nèi)容。
四、項目推進方面
1．監(jiān)督PPP項目是否自入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進展；對確實無法推進、計劃不再實施的項目是否及時按規(guī)定辦理退庫手續(xù)。
2．監(jiān)督已完成政府采購的PPP項目，政府和社會資本雙方是否嚴(yán)格按照合同約定，及時、規(guī)范推進項目建設(shè)；是否按合同約定及時成立項目公司，社會資本方（或項目公司）是否按約定規(guī)范遞交履約保函（證）；政府和社會資本雙方是否按時足額繳納項目資本金，是否存在以“名股實債”、股東借款、債務(wù)性資金充當(dāng)資本金等現(xiàn)象；項目公司（或社會資本）是否按合同約定落實項目債權(quán)融資義務(wù)，項目融資是否及時足額到位。
3．監(jiān)督各市縣對中止的PPP項目是否規(guī)范履行方案調(diào)整手續(xù)，依法依規(guī)重新招選社會資本方；對不再實施的PPP項目是否按照規(guī)定辦理退庫手續(xù)。
4．監(jiān)督PPP項目由于增減建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致項目建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、總投資、政府支出責(zé)任、財政承受能力等發(fā)生重大變化，是否按照有關(guān)法律法規(guī)和PPP政策制度重新履行項目立項、調(diào)整實施方案、物有所值評價報告及財政承受能力論證報告、發(fā)改變更備案、政府審批、政府采購、簽訂補充合同等程序，并及時向省財政廳履行項目變更備案手續(xù)。
5．監(jiān)督PPP項目的股權(quán)變更、更換社會資本方等行為是否符合相關(guān)規(guī)定，是否履行了政府同意的手續(xù)。
6．監(jiān)督落地PPP項目的項目公司（或社會資本方）是否每年定期向行業(yè)主管部門和財政部門報送經(jīng)第三方審計的上一年度財務(wù)報告及項目建設(shè)運營成本說明資料。
7．其他相關(guān)內(nèi)容。
五、財政支出責(zé)任管理方面
1．監(jiān)督當(dāng)?shù)刎斦块T是否按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）等文件要求，科學(xué)合理預(yù)測未來年度一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出。
2．監(jiān)督當(dāng)?shù)厮蠵PP項目是否將上述條款預(yù)測的一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出數(shù)額，作為逐年計算財政承受能力占比的基礎(chǔ)；PPP綜合信息平臺填報基數(shù)是否與預(yù)測值保持一致。
3．監(jiān)督當(dāng)?shù)厮袉蝹€PPP項目逐年從一般公共預(yù)算支出和政府性基金預(yù)算支出中安排的支出，是否與具體項目《財政承受能力論證報告》中的相關(guān)數(shù)據(jù)保持一致；2017年11月10日以后入庫的PPP項目在項目合作期內(nèi)的政府付費或可行性缺口補助是否連續(xù)、平滑。
4．監(jiān)督由于下一年度的一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出增長比例和預(yù)測值的變化或由于項目入庫、退庫、變更調(diào)整等原因，導(dǎo)致各PPP項目原實施方案、財政承受能力論證報告、物有所值評價報告和PPP綜合信息平臺相關(guān)數(shù)據(jù)與實際不符的，是否重新補正、修改、完善。
5．監(jiān)督各地在開展PPP項目財政承受能力論證時是否僅測算單個項目支出責(zé)任；是否按規(guī)定填報《財政支出責(zé)任測算表》且相關(guān)數(shù)據(jù)與上述條款數(shù)據(jù)保持一致。
6．監(jiān)督每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，是否超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%；對達到一般公共預(yù)算支出占比7%的地區(qū)是否建立預(yù)警機制；2019年3月7日以后簽約的PPP項目是否從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排PPP項目運營補貼支出。
7．監(jiān)督各市縣財政部門是否專門記錄本地已簽約PPP項目的各項財政承諾，建立本地財政支出責(zé)任臺賬；財政支出責(zé)任臺賬的記賬依據(jù)是否以合同中確定的財政支出責(zé)任數(shù)額為準(zhǔn)；項目實施機構(gòu)是否及時將下一年度的財政支出責(zé)任納入部門預(yù)算。
8．其他相關(guān)內(nèi)容。
六、績效評價與付費方面
1．監(jiān)督PPP項目是否建立績效評價體系，績效評價體系是否包括建設(shè)期和運營期績效考核內(nèi)容，是否建立與產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制；2017年11月10日后入庫的PPP項目，建設(shè)成本是否參與績效考核，實際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比是否在30%以上，是否存在固化政府支出責(zé)任現(xiàn)象；2019年3月7日以后入庫的項目，是否建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制；是否存在通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。
2．監(jiān)督PPP項目是否按照事先約定的績效目標(biāo)，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價。
3．監(jiān)督財政部門是否嚴(yán)格按照合同約定，根據(jù)PPP項目績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金。
4．其他相關(guān)內(nèi)容。
七、違法違規(guī)舉債擔(dān)保方面
1．監(jiān)督PPP項目方案、招標(biāo)文件和合同條款中是否存在政府及其部門、政府方出資代表為PPP項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保；是否存在由政府方、政府方出資代表、政府指定機構(gòu)（主體）承諾回購社會資本投資本金，以任何方式承擔(dān)社會資本投資本金損失、向社會資本承諾固定回報、最低回報或提供收益差額補足以及對任何股權(quán)方式額外附加條款變相舉債。
2．監(jiān)督地方政府是否假借PPP項目名義變相舉債；項目公司（或社會資本）是否將PPP項目融資償還責(zé)任交由地方政府承擔(dān)；是否存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。
3．監(jiān)督PPP項目方案、招標(biāo)文件和合同條款中是否存在弱化或免除社會資本投資建設(shè)運營責(zé)任現(xiàn)象；是否約定將PPP項目運營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)；是否存在政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風(fēng)險。
4．其他相關(guān)內(nèi)容。
八、信息公開方面
1．監(jiān)督PPP項目是否按照《江蘇省財政廳關(guān)于進一步提高政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開質(zhì)量的意見》（蘇財金〔2019〕21號）等文件要求，在PPP綜合信息平臺上公開相關(guān)信息并填報到管理庫相關(guān)階段；公開的內(nèi)容是否及時、完整、規(guī)范、有效；是否存在項目實際所處階段與項目平臺填報階段不一致現(xiàn)象；是否存在未完整填寫項目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息現(xiàn)象；是否存在未及時披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購、項目公司設(shè)立、融資到位、建設(shè)進度、績效產(chǎn)出、預(yù)算執(zhí)行等的關(guān)鍵信息及相關(guān)批復(fù)文件的現(xiàn)象。
2．監(jiān)督填報內(nèi)容是否存在違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開的內(nèi)容與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益等現(xiàn)象。
3．監(jiān)督財政部門是否通過官方網(wǎng)站及報刊媒體，每年定期披露當(dāng)?shù)豍PP項目目錄、項目信息及財政支出責(zé)任情況，應(yīng)披露的財政支出責(zé)任是否包括PPP項目的財政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標(biāo)等內(nèi)容。
4．其他相關(guān)內(nèi)容。
附件2
注：1、此工作底稿需一事一單，并摘錄檢查事項發(fā)生的日期、內(nèi)容等。
2、情況摘要欄，填寫具體監(jiān)督方面的基本情況和監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題。對基本情況和問題的表述要盡量詳細。對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，可在情況摘要欄列明違反政策規(guī)定的具體條款。
3、附件主要內(nèi)容欄，應(yīng)列明附件資料的名稱。相關(guān)附件內(nèi)容要能夠印證情況摘要的相關(guān)表述。
4、被監(jiān)督單位相關(guān)人員需認定監(jiān)督工作底稿摘錄的事項是否真實，如屬實，在“被監(jiān)督單位相關(guān)人員簽證”欄簽“情況屬實”；如有不同意見，應(yīng)說明理由，并附相關(guān)證據(jù)材料。
5、本工作底稿及附件內(nèi)容應(yīng)加蓋被監(jiān)督單位公章并單獨裝訂。
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