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劉芝秀 廣州市天河區(qū)政府采購事務(wù)中心

政府采購監(jiān)管對于確保政府采購活動(dòng)的合法性、有效性，維護(hù)政府采購市場的正常秩序，營造公平公正的營商環(huán)境有著重要作用和重大意義。2019年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，提出依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)推動(dòng)監(jiān)管創(chuàng)新，努力做到監(jiān)管效能最大化、監(jiān)管成本最優(yōu)化、對市場主體干擾最小化。如何在龐大的政府采購體系中有效利用大數(shù)據(jù),借助數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系的創(chuàng)新，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府采購中的違法違規(guī)行為，精準(zhǔn)定位、逐個(gè)分析、重點(diǎn)解決，最終形成對政府采購活動(dòng)的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、全方位、多維度的監(jiān)管體系，是值得業(yè)界探討的迫切問題。

一、大量數(shù)據(jù)≠大數(shù)據(jù)

在政府采購數(shù)字化進(jìn)程中，政府采購各參與方及服務(wù)管理系統(tǒng)積累了大量的數(shù)據(jù)，包括定類數(shù)據(jù)、定序數(shù)據(jù)、定距數(shù)據(jù)、定比變量等，這些數(shù)據(jù)能夠?yàn)檫M(jìn)一步完善政府采購工作提供強(qiáng)大而可信的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和決策依據(jù)。然而，大量數(shù)據(jù)不等于大數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)本身沒有價(jià)值，數(shù)據(jù)需要被使用，只有將其置于開放共享和開發(fā)利用過程中，才能找到充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源價(jià)值再造的可能性，才能轉(zhuǎn)化為支撐智能化應(yīng)用的大數(shù)據(jù)技術(shù)。以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)，以應(yīng)用為牽引，借助數(shù)據(jù)的空間傳播加快政府采購程序的高速運(yùn)作，利用大數(shù)據(jù)的金融工具和制度體制等進(jìn)行各類采購資源的對接與整合，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)價(jià)值衍生”，從而為政府采購監(jiān)管提供大數(shù)據(jù)的強(qiáng)大支撐。

從內(nèi)部看，政府采購流程涉及政府部門、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家、供應(yīng)商等的協(xié)商與合作。然而，政府采購數(shù)據(jù)的歸口管理混亂、機(jī)制不順，并未建立完善的對數(shù)據(jù)運(yùn)用時(shí)的可信性、安全性、可關(guān)聯(lián)性可追溯性、可再用性的全過程管理體制，導(dǎo)致政府采購各類數(shù)據(jù)銜接不順，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)且運(yùn)用效果差，難以形成共籌共建共用的合力，大數(shù)據(jù)難以在政府采購監(jiān)管中充分發(fā)揮作用。

從外部看，政府采購是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。政府采購數(shù)據(jù)資源的獲取和運(yùn)用，有助于國家實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更準(zhǔn)確的監(jiān)測、分析、預(yù)測、預(yù)警，提高宏觀經(jīng)濟(jì)決策的針對性、科學(xué)性和時(shí)效性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。由于政府采購牽涉領(lǐng)域多,而各領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)并沒有建立完善的開放共享機(jī)制，跨領(lǐng)域協(xié)同的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)運(yùn)用分析較少，面向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)的深度挖掘不足，政府采購大數(shù)據(jù)并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益與價(jià)值。

當(dāng)前，國內(nèi)招標(biāo)采購領(lǐng)域的數(shù)智化進(jìn)程正在加快推進(jìn)。2024年3月15日，由中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)、中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院牽頭編制的國家標(biāo)準(zhǔn)《電子采購交易規(guī)范 非招標(biāo)方式》(GB/T 43711-2024)正式實(shí)施。目前，各地方政府的公共資源交易平臺正按照《網(wǎng)絡(luò)共享數(shù)字證書技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》要求，積極開展CA數(shù)字證書跨區(qū)域兼容互認(rèn)技術(shù)層面的應(yīng)用研究和實(shí)施，促進(jìn)各類資源要素的自由流動(dòng)和市場的充分競爭。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的重要代表--ChatGPT也給各行各業(yè)帶來了深刻的影響,該技術(shù)可以廣泛迅速地收集信息并進(jìn)行邏輯推理、分層分類、快速處理并輸出。如將此類人工智能技術(shù)運(yùn)用在政府采購中，可以自動(dòng)化、標(biāo)準(zhǔn)化地高效處理采購的各類文本數(shù)據(jù)，如標(biāo)書的編寫、評審報(bào)告的生成等，也可以廣泛應(yīng)用于政府采購監(jiān)管中，有效解決政府采購中的人為干預(yù)、“拉關(guān)系、走后門”等現(xiàn)象，使政府采購的供需雙方都能在大數(shù)據(jù)技術(shù)下實(shí)現(xiàn)更好更快更精準(zhǔn)的匹配，采購的流程、環(huán)節(jié)將更公開更透明。

在內(nèi)部流程方面，一方面要充分利用預(yù)算管理一體化建設(shè)的契機(jī)，結(jié)合信息惠民工程，實(shí)施智慧城市建設(shè)，推動(dòng)中央部門與地方政府條塊結(jié)合、聯(lián)合試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府采購數(shù)據(jù)與部門預(yù)決算、國庫支付、稅收收繳、評審和審計(jì)、國資管理等財(cái)稅系統(tǒng)數(shù)據(jù)的開放共享、制度對接和協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)政府采購全生命周期管理;注重對現(xiàn)有服務(wù)器資源及云平臺的改造和利用，建設(shè)綠色環(huán)保、低成本、高效率的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)共享平臺，避免盲目建設(shè)和重復(fù)投資。另一方面要明確各地域、行業(yè)、部門之間政府采購大數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清政府采購各參與方的數(shù)據(jù)管理和共享的權(quán)利與義務(wù)。依托建立政府采購云平臺，加快各地域、行業(yè)、部門信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息共享，大力推進(jìn)采購需求數(shù)據(jù)庫、采購預(yù)決算數(shù)據(jù)庫、代理機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫、采購流程數(shù)據(jù)庫、采購履約監(jiān)管數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源的整合與運(yùn)用。

在外部影響方面，政府采購已經(jīng)細(xì)化為一個(gè)龐大且專業(yè)的領(lǐng)域，目前全國各地存在著數(shù)量眾多的政府采購協(xié)會(huì)、招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)等,是高效中轉(zhuǎn)鏈接政府采購內(nèi)部流程與外部影響的重要溝通橋梁和紐帶。應(yīng)充分發(fā)揮這些協(xié)會(huì)的行業(yè)自治模式與中立優(yōu)勢，建立政府采購大數(shù)據(jù)的行業(yè)自律機(jī)制，進(jìn)行政府采購大數(shù)據(jù)資源的多維度篩選與深層度整合，探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”交易范式，在保護(hù)個(gè)人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級分類、分步有序、合理適度向社會(huì)開放共享，順暢社會(huì)公眾的需求偏好表達(dá)渠道，并帶動(dòng)社會(huì)公眾開展政府采購大數(shù)據(jù)增值、開發(fā)和創(chuàng)新，充分釋放政府采購大數(shù)據(jù)的紅利，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。

二、監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì):建立大數(shù)據(jù)全生命周期的管理體系

盡管我國政府采購的數(shù)字化進(jìn)程已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“信息化一電商化一平臺化”的轉(zhuǎn)變，但是各區(qū)域的政府采購云平臺并沒有形成普適一致的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)字化升級與互通路徑，在數(shù)據(jù)采集、使用、維護(hù)的過程中各自為營，難以確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性、完整性、可用性、實(shí)時(shí)性。同時(shí)，當(dāng)前的法律法規(guī)體系對于數(shù)據(jù)所有權(quán)、控制權(quán)、使用權(quán)、解釋權(quán)等方面的規(guī)定尚未細(xì)化，可操作性不強(qiáng)。在政府采購多元主體的數(shù)據(jù)權(quán)益訴求之間存在著法律規(guī)范、部門壁壘、供需脫節(jié)等結(jié)構(gòu)性問題。在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)清洗挖掘、交換傳遞、共享開放、監(jiān)控干預(yù)等方面缺乏具體操作標(biāo)準(zhǔn)，尚未建立完善的數(shù)據(jù)全生命周期管理制度體系，政府采購的大數(shù)據(jù)整合程度尚待提高，政府采購參與方對待大數(shù)據(jù)的觀念特別是管理理念敢待轉(zhuǎn)變。

1.健全政府采購全過程的風(fēng)險(xiǎn)研判與預(yù)測預(yù)警機(jī)制

結(jié)合政府采購法規(guī)制度的具體要求，對政府采購全流程中的預(yù)決算、采購需求及意向、采購程序、質(zhì)疑與投訴、履約與驗(yàn)收、績效管理等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，形成大數(shù)據(jù)的有效流通與協(xié)作。按照來購需求的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、供應(yīng)商的聚集預(yù)警、技術(shù)指標(biāo)的雷同預(yù)警、專家打分的傾向預(yù)警、績效評估的優(yōu)化預(yù)警等模塊，設(shè)置各類采購主體與項(xiàng)目相互交錯(cuò)編織的網(wǎng)格化預(yù)測預(yù)警機(jī)制(見圖1)，消除數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府采購事前、事中、事后全鏈條全方位監(jiān)管，有效提升政府采購監(jiān)管的靈敏性和時(shí)效性。通過多維數(shù)據(jù)的疊加，多層多角度分層比對、分析政府采購中的可疑數(shù)據(jù),挖掘深層次關(guān)系，將看似無關(guān)的單一采購行為聚集起來，深入探究其中的深層次關(guān)系，如是否存在“圍標(biāo)串標(biāo)”“關(guān)聯(lián)交易”“惡意投訴”等違法行為，從中發(fā)現(xiàn)一些較為隱蔽的違法違規(guī)行為，并將矛盾化解在質(zhì)疑階段，避免質(zhì)疑上升演變?yōu)橥对V甚至復(fù)議及訴訟，從而做到防患于未然、節(jié)約行政資源，推動(dòng)政府采購工作提質(zhì)增效。

    2.建立政府采購糾紛處理數(shù)據(jù)的全流程監(jiān)管體制

正確處理政府采購糾紛，不僅是提高財(cái)政資金使用效益的重要手段,也是優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。政府采購項(xiàng)目往往涉及市場準(zhǔn)入、市場競爭、評分標(biāo)準(zhǔn)、信用制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾，都會(huì)以質(zhì)疑、投訴甚至復(fù)議、訴訟的方式表現(xiàn)出來。在各地的政府采購云平臺上，可以查詢到財(cái)政部門作出的關(guān)于政府采購?fù)对V及監(jiān)督檢查、處罰的處理決定，但是缺乏案件上升到復(fù)議訴訟后處理結(jié)果的相關(guān)數(shù)據(jù)。盡管目前政府采購相關(guān)法律法規(guī)比較健全,但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，仍然會(huì)出現(xiàn)新情況處于“無法可依的狀態(tài)，此時(shí)相關(guān)的判例經(jīng)驗(yàn)就成為重要的參考依據(jù)。因此，建議政府采購云平臺應(yīng)重視做好與復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)做出的關(guān)于政府采購處理文書數(shù)據(jù)的對接整合工作，建立對各類政府采購糾紛處理數(shù)據(jù)的全流程監(jiān)管體制，為依法處理各類政府采購糾紛提供客觀、有效的參考依據(jù)。

3.完善政府采購績效評價(jià)的全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管流程

政府采購實(shí)踐中，普遍存在重采購程序、輕采購結(jié)果評價(jià)的現(xiàn)象,雖然《政府采購法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)范了政府采購行為，但是績效評價(jià)結(jié)果不佳，導(dǎo)致政府威信力被削減，社會(huì)公眾滿意度下降。2022年7月，財(cái)政部發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》將“講求績效”作為政府采購的重要原則之一，包含多款與績效相關(guān)的規(guī)定，并提出構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)為最終導(dǎo)向、以強(qiáng)化采購全過程和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的績效評價(jià)為過程控制的政府采購績效管理體系大數(shù)據(jù)技術(shù)改變了傳統(tǒng)的政府采購評價(jià)監(jiān)管方式，可以對政府采購的全過程進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、加工和分析處理，將對采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家、供應(yīng)商行為的約束，以結(jié)果為導(dǎo)向定量形成一系列評價(jià)監(jiān)管指標(biāo):監(jiān)管部門依托這些定量指標(biāo)并將其作為績效評價(jià)依據(jù)，進(jìn)行客觀判斷與實(shí)時(shí)跟蹤，消除監(jiān)管盲區(qū)，最大化地?cái)U(kuò)大監(jiān)管領(lǐng)域和范圍，從而實(shí)現(xiàn)全鏈條全領(lǐng)域覆蓋式監(jiān)管、高效規(guī)范政府采購的各類經(jīng)營主體行為。同時(shí)，通過對政府采購績效評價(jià)的大數(shù)據(jù)處理分析，對政府采購的方式、預(yù)算與中標(biāo)金額的比率、項(xiàng)目履約速度與程度、投標(biāo)人主體活躍度、外地企業(yè)中標(biāo)率等指標(biāo)進(jìn)行深度分析和可視化展示，全方位動(dòng)態(tài)展示市場開放程度、政府采購政策落實(shí)力度等，可以創(chuàng)造性地為政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供有效的數(shù)據(jù)參考，幫助政府作出科學(xué)精準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)決策。

三、制度的保障:完善政府采購大數(shù)據(jù)的頂層制度設(shè)計(jì)

眾所周知，大數(shù)據(jù)的形成是-個(gè)動(dòng)態(tài)的不斷疊加新元素的過程難以通過傳統(tǒng)的確權(quán)方式明確具體數(shù)據(jù)的權(quán)屬。數(shù)據(jù)權(quán)屬不明確，就難以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享共用。具體到政府采購、其數(shù)據(jù)牽涉的社會(huì)領(lǐng)域廣泛且深入，存儲著大量個(gè)人信息及政府與企業(yè)交易的機(jī)密數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)的權(quán)屬和安全防控體系保障要求極高?？v觀頂層的法律制度設(shè)計(jì),《政府采購法》以及相關(guān)政府采購方面的規(guī)定并沒有專門對政府采購的數(shù)據(jù)信息安全管理作出明確規(guī)定，這可能導(dǎo)致其他國家或組織利用法律及政策的漏洞暗中收集我國政府采購的動(dòng)向以及金融系統(tǒng)中的重要信息，窺探政府部門的意向動(dòng)態(tài)，進(jìn)而危害國家的主權(quán)及安全。此外，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于在政府采購活動(dòng)中落實(shí)平等對待內(nèi)外資企業(yè)有關(guān)政策的通知》明確了保障內(nèi)外資企業(yè)平等參與政府采購的權(quán)利，要求政府采購依法對內(nèi)外資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)平等對待。而政府部門采購的某些外資企業(yè)的數(shù)據(jù)技術(shù)設(shè)備卻極有可能存在不為人知的“技術(shù)陷阱”，存在著竊取國家涉密信息的重大風(fēng)險(xiǎn)。

因此，需要從國家層面完善政府采購大數(shù)據(jù)的頂層制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步規(guī)范政府采購數(shù)據(jù)的權(quán)屬和安全問題。

1.完善政府采購大數(shù)據(jù)法律體系和標(biāo)準(zhǔn)體系

堅(jiān)持政府采購管理的正確理念設(shè)置統(tǒng)一規(guī)范的政府采購大數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，完善政府采購大數(shù)據(jù)的管理發(fā)展戰(zhàn)略與法律法規(guī)制度。

一是積極推進(jìn)政府采購大數(shù)掘產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。加快建立政府部門的采購數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)數(shù)據(jù)采集、分類、指標(biāo)、口徑、交換、開放、產(chǎn)權(quán)、安全等關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，推進(jìn)政府采購數(shù)據(jù)的權(quán)屬確定及區(qū)城協(xié)同整合。

二是加快完善政府采購大數(shù)據(jù)市場交易標(biāo)準(zhǔn)體系。開展政府采購大數(shù)據(jù)市場交易標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)證和應(yīng)用試點(diǎn)示范，逐步推動(dòng)全國性政府采購統(tǒng)一大市場的建立，充分發(fā)揮市場交易標(biāo)準(zhǔn)體系的作用，引導(dǎo)多元主體按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系共同參與政府采購大數(shù)據(jù)的整合建設(shè)。

三是積極參與制定政府采購相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)。近年來，得益于全社會(huì)國際標(biāo)準(zhǔn)化意識的日益提高以及我國對于國際規(guī)則的熟悉和靈活運(yùn)用，我國參與國際標(biāo)準(zhǔn)制訂工作的廣度和深度不斷拓展。據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)報(bào)道，中國政府代表在第九次中法高級別經(jīng)濟(jì)財(cái)金對話聯(lián)合情況說明中提到，中方重申愿盡快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》(GPA)，并將繼續(xù)為加入該協(xié)定而努力。圍繞著我國加入GPA的進(jìn)程，積極參與、探索制定政府采購相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)我國政府采購在國際貿(mào)易中的穩(wěn)健發(fā)展。

2.構(gòu)建政府采購大數(shù)據(jù)安全防控體系

以“捍衛(wèi)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)與利益為基點(diǎn)，推動(dòng)政府采購大數(shù)據(jù)的安全防控向?qū)I(yè)化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化方向轉(zhuǎn)變

一是強(qiáng)化政府采購大數(shù)據(jù)的安全支撐，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)環(huán)境下防攻擊防泄露、防竊取的監(jiān)測、預(yù)警、控制和應(yīng)急處置能力建設(shè)。采用安全可信產(chǎn)品和服務(wù)，提升數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施與關(guān)鍵設(shè)備的安全可靠水平。尤其要對涉及外國品牌的貨物、服務(wù)、程的政府采購實(shí)行嚴(yán)格審核，做到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、源代碼、程序設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)產(chǎn)生和運(yùn)輸過程等可控可追溯。在政府采購云平臺設(shè)施安全和數(shù)據(jù)安全統(tǒng)一管理體制的基礎(chǔ)上，明確在政府采購各環(huán)節(jié)保障數(shù)據(jù)安全的范圍邊界、責(zé)任主體和具體要求，加愛對政府采購大數(shù)據(jù)開放共享的安全防控體系建設(shè)，確保政府采購云平臺的安全運(yùn)行。

二是加強(qiáng)政府采購大數(shù)據(jù)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則體系建設(shè)。-方面政府部門應(yīng)發(fā)揮帶頭作用，推進(jìn)軟件正版化工作，營造良好的大數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境。激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行大數(shù)據(jù)核心產(chǎn)品與基礎(chǔ)設(shè)施的@新，掌控自主完整的知識產(chǎn)權(quán)，為政府采購大數(shù)據(jù)提供安全可靠的保障。另一方面，完善政府采購大數(shù)據(jù)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則，充分考慮政府采購大數(shù)據(jù)的安全、公眾利益和個(gè)人隱私，精準(zhǔn)把握政府采購大數(shù)據(jù)的特有屬性和知識產(chǎn)權(quán)制度的客觀規(guī)律，充分發(fā)揮政府采購大數(shù)據(jù)對數(shù)宇經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的支抑作用。

三是完善政府采購大數(shù)據(jù)安全防控的宣傳與培訓(xùn)機(jī)制。按照不同層級的需求，分清宣傳培訓(xùn)層次，優(yōu)化宣傳培訓(xùn)方法，做到因材施教。完善安全防控專業(yè)人才培養(yǎng)體系，搜照數(shù)據(jù)安全普及型、技術(shù)型、管理型、研究型等類型進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)與教育，共同筑好守護(hù)政府采購大數(shù)據(jù)安全防控的大網(wǎng)。