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“十三五”我國(guó)城市基建迎高峰

PPP模式全面開(kāi)花

馮 君

歷經(jīng)2014年和2015年兩年密集推廣，政府和社會(huì)資本合作的PPP模式將在2016年迎來(lái)三年試點(diǎn)的收官之年。此間權(quán)威人士指出，“十三五”將見(jiàn)證我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的又一高峰時(shí)期，正式啟幕的PPP模式將迎來(lái)廣闊發(fā)展空間。

  PPP助力城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

  “經(jīng)過(guò)兩年探索，推廣運(yùn)用PPP模式在中國(guó)已初見(jiàn)成效?！必?cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞在2016年1月25日北京舉行的中國(guó)PPP百人沙龍首屆高峰論壇上說(shuō)，推廣應(yīng)用PPP模式不是一個(gè)簡(jiǎn)單的項(xiàng)目融資，而是一次理念觀念的革新，既代表了國(guó)家治理能力的提升，又體現(xiàn)了財(cái)政管理方式的升級(jí)。

  PPP模式的推廣和運(yùn)用始于黨的十八屆三中全會(huì)。經(jīng)過(guò)了2013年的準(zhǔn)備之年、2014年的發(fā)展元年和2015年的深化完善之年，PPP模式終于在2016年“十三五”開(kāi)啟之際迎來(lái)快速發(fā)展階段。

  “十三五”規(guī)劃建議提出，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸收社會(huì)資本參與。

  “推廣PPP模式對(duì)補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板具有重要意義?！背鱿搲淖》亢统青l(xiāng)建設(shè)部城建司副司長(zhǎng)章林偉說(shuō)，2014年我國(guó)房地產(chǎn)完成投資總額9.9萬(wàn)億元，而城市除電力和通訊之外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總計(jì)1.64萬(wàn)億元，遠(yuǎn)低于世界銀行建議的房地產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資1:1的比重要求。

  北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥說(shuō)，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率只有54％，要達(dá)到目前發(fā)達(dá)國(guó)家70％以上的城鎮(zhèn)化率水平，仍有很大的發(fā)展空間。補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，無(wú)疑為社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與城市建設(shè)提供更多機(jī)遇。

  住建部部長(zhǎng)陳政高在部署2016年工作時(shí)提出，今年將繼續(xù)大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快地下綜合管廊建設(shè)步伐，全面規(guī)劃啟動(dòng)海綿城市建設(shè)，在城市黑臭水體整治工作上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

  巨大的城市基建市場(chǎng)吸引了社會(huì)資本的關(guān)注。中國(guó)建筑副總經(jīng)理李百安透露，公司致力于商業(yè)模式創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，正由傳統(tǒng)的房建領(lǐng)域向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域轉(zhuǎn)型。通過(guò)與地方政府合作，已參與投資了一大批地下管廊、海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)。

  “保險(xiǎn)資金必將成為PPP市場(chǎng)的重要參與方?！敝袊?guó)平安集團(tuán)總經(jīng)理任匯川則表示，集團(tuán)將加大在PPP市場(chǎng)的投資力度，近期也將申請(qǐng)成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司，并將PPP作為最重要的投資方向。

  PPP模式全面開(kāi)花

  近段時(shí)間，各地為加快推進(jìn)PPP模式，舉措頻頻。

  近日，浙江省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、財(cái)政廳等部門(mén)就“在城鎮(zhèn)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式”聯(lián)合出臺(tái)了實(shí)施意見(jiàn)，提出三種合作方式。

  根據(jù)該實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠滿足投資運(yùn)營(yíng)成本的項(xiàng)目，如城鎮(zhèn)供水、城市燃?xì)獾软?xiàng)目，可采取合資合作的方式；對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足、仍需政府適當(dāng)補(bǔ)貼的，如污水處理、地下綜合管廊建設(shè)等項(xiàng)目，可采取合資合作和政府購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合的方式；對(duì)于主要依靠政府付費(fèi)的，如城鎮(zhèn)排水管線等項(xiàng)目，可采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式。

  浙江省要求，浙江各地應(yīng)當(dāng)有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，按照建立PPP項(xiàng)目庫(kù)、做好前期論證和準(zhǔn)備工作、選擇合作伙伴、籌組項(xiàng)目公司、完善項(xiàng)目合同、建立監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)防范和退出機(jī)制等步驟有序推進(jìn)。同時(shí)，建立部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度等工作機(jī)制，明確各部門(mén)責(zé)任。

  浙江省還提出了相關(guān)支持措施。簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程，建立聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制；多種方式保障用地，對(duì)符合《劃撥用地目錄》的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按劃撥方式供地，經(jīng)營(yíng)陛項(xiàng)目以有償方式供地，PPP項(xiàng)目合同經(jīng)營(yíng)期滿后，公共設(shè)施連同土地使用權(quán)一并移交政府；完善價(jià)格形成機(jī)制，列入政府定價(jià)目錄的，執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，未列人的，一律由市場(chǎng)決定價(jià)格；落實(shí)稅費(fèi)支持政策，按照規(guī)定，免收相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，對(duì)于已實(shí)施的試點(diǎn)項(xiàng)目將給予適當(dāng)資金支持。

  2016年1月15日，廣西壯族自治區(qū)人民政府在北京舉辦政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目對(duì)接洽談會(huì)。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，北控集團(tuán)、華贏資產(chǎn)集團(tuán)、香港中寶集團(tuán)、北京大岳咨詢公司等境內(nèi)外近200家大型企業(yè)，廣西14個(gè)設(shè)區(qū)市政府及有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人共260人參加會(huì)議。

此次對(duì)接洽談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)推介的是單體投資規(guī)模較大、長(zhǎng)期合同關(guān)系清晰、收益比較穩(wěn)定，與群眾百姓生產(chǎn)生活密切相關(guān)的120個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃投資2000億元，涉及全區(qū)14個(gè)地市、多個(gè)行業(yè)。其中鐵路、公路、地下綜合管廊、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目58個(gè)，計(jì)劃投資1249億元；城市污水治理、醫(yī)院、福利院、生活垃圾焚燒發(fā)電、供水、供氣、棚戶區(qū)改造、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、文化、旅游、教育等公用服務(wù)類項(xiàng)目62個(gè)，計(jì)劃投資751億元。

  無(wú)獨(dú)有偶，山東臨沂也多項(xiàng)舉措推廣PPP模式。

  一是嚴(yán)格項(xiàng)目識(shí)別。根據(jù)PPr，項(xiàng)目實(shí)施條件及原則，結(jié)合實(shí)際，優(yōu)先選擇具有引領(lǐng)效應(yīng)、投資規(guī)模較大、可操作性強(qiáng)、落地速度快、社會(huì)影響力廣泛的項(xiàng)目。通過(guò)前期認(rèn)真調(diào)研、嚴(yán)格篩選，選取了雙嶺高架路及中心城區(qū)一期地下綜合管廊工程采用：PPP模式進(jìn)行建設(shè)。

  二是廣泛溝通對(duì)接。為加快PPl：，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，有關(guān)部門(mén)與中國(guó)三治集團(tuán)、葛洲壩集團(tuán)、中交建集團(tuán)、中鐵建工集團(tuán)、中建工總公司、中鐵建二十五局集團(tuán)等社會(huì)資本方多次洽談溝通，在充分考慮PPP合作在規(guī)劃指導(dǎo)、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、合同簽訂、績(jī)效評(píng)價(jià)、價(jià)格指導(dǎo)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼及監(jiān)督管理等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，初步擬定了PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。

  三是加強(qiáng)項(xiàng)目論證。為確保項(xiàng)目實(shí)施方案的合理性、科學(xué)性和可操作性，組織有關(guān)專家對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行了論證，就方案中的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、物有所值、法律流程等方面進(jìn)行了深人的討論，廣泛征求了專家和有關(guān)主管部門(mén)的意見(jiàn)，進(jìn)一步完善了PPP方案，為項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段提供了條件。

  貴州也全力以赴，搏擊PPP熱潮。

  一是著力推進(jìn)頂層制度設(shè)計(jì)。貴州省于2015年建立了由常務(wù)副省長(zhǎng)任總召集人的PPP，省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)力推進(jìn)PPP工作。2015年6月，印發(fā)《省政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》，標(biāo)志著PPP，工作邁人了新階段。

  二是全力推介PPt，項(xiàng)目。貴州省以項(xiàng)目推介會(huì)、國(guó)家集中推介、集中開(kāi)工等形式向社會(huì)強(qiáng)勢(shì)推介PPP項(xiàng)目。截至目前，全省PPP項(xiàng)目庫(kù)共有1334個(gè)項(xiàng)目，總計(jì)劃投資9412.79億元。已簽約項(xiàng)目82個(gè)，總投資305.99億元，引入社會(huì)資本44.52億元。

  三是精心推選示范項(xiàng)目。全省有11個(gè)項(xiàng)目人選財(cái)政部組織推選的第二批示范項(xiàng)目，示范項(xiàng)目數(shù)列全國(guó)第六位，項(xiàng)目總投資達(dá)117.67億元。同時(shí)組織評(píng)選出21個(gè)省級(jí)示范項(xiàng)目和集中開(kāi)工項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資達(dá)335.33億元。

  對(duì)PPP應(yīng)進(jìn)行更多的理性思考

  各地雖掀起了：PPF，建設(shè)的高潮，但業(yè)內(nèi)人士表示，目前PPP模式發(fā)展中仍存在觀念轉(zhuǎn)變不到位、項(xiàng)目落地率不高、能力建設(shè)有待加強(qiáng)、市場(chǎng)環(huán)境有待完善等問(wèn)題。

  孫曉霞表示，PPP是一個(gè)難活細(xì)活，既涉及理念、觀念轉(zhuǎn)變，又涉及體制機(jī)制變革。我國(guó)用兩年時(shí)間初步建立了PPP的制度框架，但只是邁出了萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步。下一步還要進(jìn)一步優(yōu)化法律環(huán)境、對(duì)假PPP進(jìn)行糾偏、完善相關(guān)配套政策，著力推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展。

  章林偉強(qiáng)調(diào)，推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵，在于確保私人投資者獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)。為此政府要學(xué)會(huì)從社會(huì)資本處“按揭”的能力，要轉(zhuǎn)變理念完善政府管理體制改革；同時(shí)相關(guān)政策機(jī)制也要完善，保證政策的精準(zhǔn)性和有效性。

  PPP模式推出后，很多省市都在大張旗鼓的搞PPP建設(shè)，特別是一些不發(fā)達(dá)城市對(duì)這塊的宣傳更為突出，原因是2014年10月28日，財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，部署各地清理存量債務(wù)，甄別政府債務(wù)，并要求地方各級(jí)政府及時(shí)將政府存量債務(wù)分類納人預(yù)算管理。對(duì)適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作PPP模式的項(xiàng)目，要大力推廣，在建項(xiàng)目要優(yōu)先通過(guò)PPP模式推進(jìn)。但是在實(shí)施過(guò)程中，企業(yè)似乎缺乏參與的主動(dòng)性和積極性，究其原因，在于企業(yè)對(duì)政府誠(chéng)信的擔(dān)憂。PPP模式中，政府方面的“老大”思想嚴(yán)重，動(dòng)輒以政府意志左右企業(yè)經(jīng)營(yíng)、以政府權(quán)力壓制企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，在立項(xiàng)、評(píng)估、決策上由政府說(shuō)了算，無(wú)法保證企業(yè)的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)益。此外，由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)且領(lǐng)導(dǎo)換屆頻繁，不少民營(yíng)資本對(duì)此憂心忡忡，害怕“一朝天子一朝臣”，合同實(shí)施會(huì)存在變局。

  PPP模式能否成功運(yùn)行，需要不斷強(qiáng)化政府的契約精神，樹(shù)立起誠(chéng)信至上的觀念，消除“政府利益至上”和“官本位管理”的傾向。

  “前瞻未來(lái)，PPP的改革永遠(yuǎn)在路上?！必?cái)政部PPP中心主任焦小平透露，目前推進(jìn)PPP制度建設(shè)的兩大舉措--．PPl5，立法和特許經(jīng)營(yíng)法都在籌劃中，財(cái)政部也正協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)加快推進(jìn)：PPF·項(xiàng)目的配套土地、財(cái)稅等政策落地。

  焦小平表示，隨著“十三五”大幕的開(kāi)啟，PPP模式作為一項(xiàng)以供給側(cè)改革為主、需求拉動(dòng)為輔的改革措施，無(wú)疑將成為未來(lái)5年我國(guó)踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享發(fā)展的推進(jìn)器。

  （來(lái)源：《中國(guó)招標(biāo)》周刊2016年第7期）