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PPP的現(xiàn)狀與發(fā)展分析

 

童再軍

 

  一、PPP的發(fā)展

  PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。目前，PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年，英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式。英國(guó)75％的政府管理者認(rèn)為，PPP模式下的工程可以達(dá)到并超過(guò)價(jià)格與質(zhì)帶關(guān)系的要求，能夠節(jié)省17％的資金。80％的工程項(xiàng)目能按規(guī)定工期完成，其余20％未按期完成的項(xiàng)目，拖延時(shí)間最長(zhǎng)未超過(guò)4個(gè)月；而常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30％。同時(shí)，80％的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，20％超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案；而一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25％。智利是在基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的情況下，于1994年引進(jìn)PPP模式，結(jié)果基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度提高了，并獲得了充足的資金投入到社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中，現(xiàn)已完成36個(gè)項(xiàng)目，投資額60億美元，年投資規(guī)模由PPP模式實(shí)施前的3億美元增至17億美元。葡萄牙于1997年啟動(dòng)了PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。從1997年至2006年的10年間，公路里程比原來(lái)增加了1倍，除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，以及鐵路和城市地鐵的修建。巴西于2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)(PPP)模式”法案，該法案針對(duì)國(guó)家管理部門(mén)執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出了具體規(guī)定，列入2004～2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程是PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目，總投資130.67億雷亞爾。

  而中國(guó)這個(gè)正處于發(fā)展中的國(guó)家，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。讓部分應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體(企業(yè))，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，這樣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕了，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)也減小了。中國(guó)政府意識(shí)到這些重要價(jià)值，并為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展提供了一定的國(guó)家政策層面和法律法規(guī)層面的支持。2014年，財(cái)政部相繼發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》。同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委也發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與。2015年9月29日，財(cái)政部公布了第二批PPP示范項(xiàng)目，總計(jì)206個(gè)項(xiàng)目，投資總額為6589億元，投資金額為首批的近3.7倍。

  二、PPP發(fā)展中存在的問(wèn)題

  1．入庫(kù)之痛

  目前，各地方政府在推進(jìn)PPP的時(shí)候，要求咨詢公司進(jìn)入地方政府設(shè)立的PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，有些地區(qū)還存在地方保護(hù)主義，入庫(kù)之痛是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

  2．推出項(xiàng)目多，落地項(xiàng)目少

  造成這種情況的主要原因一是一些地方政府為了報(bào)項(xiàng)目而報(bào)，不符合條件和要求的項(xiàng)目也報(bào)上來(lái)，影響PPP落地。另外，一些地方政府缺少相關(guān)專業(yè)知識(shí)，對(duì)PPP認(rèn)知理解模糊，也阻礙了PPP的推進(jìn)。因此，我們要認(rèn)真對(duì)待當(dāng)前的PPP異化趨勢(shì)，中央要盡早從理念、組織、法規(guī)、操作指南等多維度進(jìn)行梳理，將PPP的發(fā)展引入正軌。

  3．咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊

  PPP涵蓋前期咨詢、政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、法務(wù)合同要約、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)測(cè)算、土地、稅收、投資人的退出條件和對(duì)投資人的補(bǔ)償機(jī)制等多方面內(nèi)容，需要咨詢機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，讓市場(chǎng)有更多可供借鑒的示范性做法。目前對(duì)從事PPP的咨詢機(jī)構(gòu)沒(méi)有門(mén)檻要求，很多非專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)涌入，在PPP項(xiàng)目推進(jìn)道路上產(chǎn)生了負(fù)面影響。

  4．缺少專業(yè)人才

  PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國(guó)在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大描的技術(shù)人才，但是缺少按照國(guó)際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的人才。因此要著重加強(qiáng)復(fù)合型、開(kāi)拓型人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)私營(yíng)企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施高效率地完成。

  5．金融服務(wù)不到位

  金融機(jī)構(gòu)尚未轉(zhuǎn)變觀念，未能很好地為PPP服務(wù)，社會(huì)資本若不打開(kāi)金融機(jī)構(gòu)的大門(mén)，則很難為公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金流苗比較多，他們對(duì)央企比較歡迎，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)則較為疏遠(yuǎn)，這樣使得民營(yíng)企業(yè)只停留在觀望的門(mén)口，而無(wú)法實(shí)質(zhì)性地參與到PPP的建設(shè)浪潮中。

  6．民資較少

  投資商以央企和國(guó)企占主導(dǎo)地位，真正的民資還沒(méi)有投入，相對(duì)于其他投資主體而言，私人部門(mén)在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小等缺點(diǎn)，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。私人部門(mén)融資困難，嚴(yán)重地制約了私人資本投資于公共事業(yè)項(xiàng)目。

  三、國(guó)外PPP模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

  英國(guó)作為PPP模式的發(fā)源地，是采用該模式最典型、最前端的國(guó)家。在英國(guó)，采取PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)取得了不俗的成績(jī)。目前，基于PPP模式的投資項(xiàng)目已經(jīng)貫穿英國(guó)政府活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。按照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，適合采用PPP模式的市政工程包括：交通、衛(wèi)生、公共安全、國(guó)防、教育、公共不動(dòng)產(chǎn)管理等，這種劃分方式對(duì)于PPP模式在世界范圍內(nèi)的應(yīng)用起到了示范作用。

  美國(guó)政府將建設(shè)城市公共設(shè)施的項(xiàng)目通過(guò)合同承包給私人部門(mén)進(jìn)行，由私人部門(mén)進(jìn)行生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，其產(chǎn)品由政府購(gòu)買(mǎi)。合同貫穿PPP項(xiàng)目施行的整個(gè)過(guò)程，通過(guò)合同來(lái)確定利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)劃分及利益分配，將各方的訴求以清晰的合同條款加以明確，可以減少紛爭(zhēng)、簡(jiǎn)化流程，具有法律保障效力。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)在完善合同法等方面都有借鑒意義。

  日本積極發(fā)展第三方部門(mén)，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高建設(shè)城市公共設(shè)施的效率，對(duì)如何完善發(fā)展中介組織有很好的指導(dǎo)意義。同時(shí)，其PHI(Private Finance Initiative)法案中的事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，以及公共部門(mén)與私人部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分，均極大促進(jìn)了PPP饃式的成功運(yùn)用，值得我國(guó)學(xué)習(xí)。

  四、PPP模式在我國(guó)公共設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的改進(jìn)建議

  1．建立健全法律體系

  健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜、文件繁多。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，有必要建立一套執(zhí)行PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，對(duì)項(xiàng)目的具體運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持，確保項(xiàng)目運(yùn)作全過(guò)程的公開(kāi)與公正。

  2．轉(zhuǎn)變政府角色定位，合理界定公私作業(yè)邊界

  2010年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(即“新36條”)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場(chǎng)、城際軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“新36條”對(duì)民間資本進(jìn)入絕大部分行業(yè)投資不再限制，但真正操作起來(lái)仍然困難重重。在公共服務(wù)領(lǐng)域，民間資本常常遭遇不切實(shí)際的技術(shù)條件、人員資格、注冊(cè)資金等實(shí)際門(mén)檻。政府應(yīng)由過(guò)去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。存這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的角色。

  3．形成有效的監(jiān)管體系

  通?；A(chǔ)設(shè)施的投資需要較長(zhǎng)時(shí)間才能收回，所以政府必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序，并制訂相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，所有利益相關(guān)方必須納入監(jiān)管的范圍。因此，應(yīng)該確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康、有效地應(yīng)用實(shí)施。

  4．建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

  PPP項(xiàng)目在不同階段會(huì)遇到不同的風(fēng)險(xiǎn)，原則上，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最能控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，如法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，則應(yīng)由公共部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)，或由公私雙方通過(guò)平等協(xié)商共同分擔(dān)。

  5．放寬政府扶持政策

  PPP模式的推廣并不意味著政府完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不是簡(jiǎn)單的“國(guó)退民進(jìn)”。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不僅要?dú)g迎國(guó)際大型的私營(yíng)部門(mén)和財(cái)團(tuán)參與，也要鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)有實(shí)力的私營(yíng)部門(mén)參與進(jìn)來(lái)。政府應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)政策，比如：允許投資者進(jìn)行廣告宣傳、允許開(kāi)發(fā)商業(yè)及房地產(chǎn)，使其覺(jué)得有利可圖，這樣才能真正吸引社會(huì)資本。

  另外，政府部門(mén)作為PPP模式的一方，其管理方式和運(yùn)行機(jī)制要適應(yīng)這種變化。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)著重采用合同管理這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、符合國(guó)際通行做法的經(jīng)濟(jì)手段。通過(guò)合同管理來(lái)控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資規(guī)模，實(shí)現(xiàn)投資效益和社會(huì)效益最優(yōu)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方出現(xiàn)問(wèn)題或糾紛時(shí)，主要依靠經(jīng)濟(jì)或法律手段，而不是行政干預(yù)來(lái)解決。增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門(mén)之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，對(duì)項(xiàng)目發(fā)揮導(dǎo)向作用，使改革的成果落到實(shí)處。

  五、PPP的發(fā)展前景

  1．政策支持

  近一年來(lái)，PPP政策密集出臺(tái)。2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與，并將推廣PPP與大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新列為“雙引擎”。2015年6月1日起正式施行六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，特許經(jīng)營(yíng)(PPP)擁有了目前最高規(guī)格的規(guī)則。

  由此看來(lái)，國(guó)家止在加大和完善政策，推動(dòng)PPP的發(fā)展。隨著此次“十三五”規(guī)劃建議的提出，PPP的推廣空間有望進(jìn)一步拓寬，民間資本、民營(yíng)企業(yè)有望依法進(jìn)入更多領(lǐng)域。

  2．項(xiàng)目方向

從項(xiàng)目行業(yè)來(lái)看，入選財(cái)政部第二批示范的市政項(xiàng)目有59個(gè)，排在第一位，其次是水務(wù)和交通項(xiàng)目，排在最后一位的是體育項(xiàng)目，僅有1個(gè)項(xiàng)目入選。較首批示范項(xiàng)目，第二批示范項(xiàng)目的行業(yè)范罔也有較大突破。除市政、交通和水務(wù)之外，其余行業(yè)基本為新增，包括醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老、信息化半臺(tái)建沒(méi)等科技類(lèi)項(xiàng)目及旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等。市政類(lèi)項(xiàng)目中，新增了舊城改造、產(chǎn)業(yè)園類(lèi)項(xiàng)目。其中，新增的醫(yī)療等項(xiàng)目較水務(wù)、交通及供熱等傳統(tǒng)項(xiàng)目，更加強(qiáng)調(diào)用戶的體驗(yàn)，更加注重用戶滿意度等主觀因素的考量，績(jī)效評(píng)價(jià)更具挑戰(zhàn)。而新增的舊城改造等項(xiàng)目是頗具代表性的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，具有投資規(guī)模大、項(xiàng)目?jī)?nèi)容多、系統(tǒng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在實(shí)施方案中需要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)序、回報(bào)機(jī)制、合同體系做出針對(duì)性的設(shè)計(jì)，因此對(duì)實(shí)施主體的專業(yè)能力要求更高。

  所有行業(yè)中，交通類(lèi)以總投資3888.92億元遙遙領(lǐng)先，其次足市政類(lèi)的1027.02億元和水務(wù)類(lèi)的906.99億元，其余7個(gè)行業(yè)的總投資總額僅為765.71億元，體育類(lèi)更是以29.25億的總投資墊底。

  總之，財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目相較第一批，無(wú)論是項(xiàng)目數(shù)甜、總投資規(guī)模、還是覆蓋區(qū)域，均有大幅增長(zhǎng)，覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域也更加廣泛，拓展至文化、教育、利-技、養(yǎng)老、旅游等領(lǐng)域。與此同時(shí)，也有一脈相承之處，那就是市政、水務(wù)和交通依然是PPP模式推廣的重點(diǎn)領(lǐng)域，養(yǎng)老、醫(yī)療等新增項(xiàng)目的出現(xiàn)也表明PPP的發(fā)展前景廣闊，以后將會(huì)涉及更多的方面。

  充分利用好PPP能夠促進(jìn)城市的快速發(fā)展和GDP的穩(wěn)定增長(zhǎng)，也能減少政府的負(fù)債率，從而推進(jìn)城市旅游產(chǎn)業(yè)等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建沒(méi)。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)，特別是小型銀行業(yè)，抓住PPP機(jī)遇，就能快速成長(zhǎng)為大型銀行；作為投資商，把握好PPP模式，就能以最快的速度讓公司變強(qiáng)變專，打造成大型專業(yè)公司。

(作者單位：國(guó)信招標(biāo)集團(tuán))