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PPP項目投資人選擇適用方法研究

胡 軍

  2014年以來，在國家發(fā)艮改革委、財政部等部委的大力推動下，政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership，PPP)越來越受到社會廣泛關(guān)注，出現(xiàn)一輪PPP項目建設(shè)的新高潮。但PPP項目存實踐過程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，尤其針對PPP項目投資人選擇，現(xiàn)階段我國相關(guān)法律、行政法規(guī)等對于PPP項目投資人的選擇還存在標準不同、相互沖突的問題。

  一、國內(nèi)外PPP項目投資人選擇實踐

  自20世紀90年代以來，PPP模式取得了很大進展，廣泛適用十世界各地的公共管理領(lǐng)域。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達。

  (一)國外實踐

  歐洲發(fā)達國家PPP項目的規(guī)模和管理水平較高，歐洲PPP專業(yè)中心(European PPP Expertise Centre，EPEC)制定的《歐洲PPP專業(yè)中心指導指南——如何準備、采購、交付PPP項目》(The Guide to Guidance，How to Prepare，Procure and DeliverPPP Projects)(簡稱《指導指南》)對各國PPP立法及制定指導手冊很有參考價值?！吨笇е改稀分兄赋?，采購階段(即投資人選擇階段)開始于采購文件的發(fā)布，結(jié)束于融資完成，即項目可以開始建造的時間點。為了方便可將其分為兩階段：(1)招標階段；(2)從確定中標人到融資完成的階段。對于PPP投資人的確定更傾向于兩階段招標，即先進行資恪預(yù)審，確定入圍名單，再進行正式招投標。在招投標的過程中，也沒有禁止就投標價格、投標方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判。相反，鼓勵采購人在招標過程中與投標者交流，認為這將促進PPP項目取得效益最大化?！吨笇е改稀方o出的招標規(guī)范更接近于我國《政府采購法》中的競爭性談判采購方式，但對于適用范圍并沒有任何限制。在歐洲國家中，法國有著悠久的PPP項目建設(shè)傳統(tǒng)。近些年來，法國已經(jīng)成為世界“政府付費PPP”的最繁榮市場。在實踐中，由于PPP項目的復雜性，政府付費的PPP項目基本上選用競爭性談判采購方式，典型的競爭性談判一般也會持續(xù)九至十二個月。

  (二)國內(nèi)實踐

  《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)第五部分第三項規(guī)定：“伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴?！必斦俊蛾P(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》(財庫[2014] 215號)第四條規(guī)定：“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞??！币虼?，對?/span>PPP項目選擇社會投資人的方式，有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購五種方式。在具體實踐中，因公開招標相對透明、公正、公平，是當前PPP項目投資人的最主要選擇方式。

  二、三種主流選擇方式比較分析

  PPP項目投資人選擇雖有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購五種方式，但在實踐過程中，主要以公開招標、競爭性談判、競爭忡磋商為主。

  (一)公開招標

  因公開招標在五種選擇方式之中最具公開、公平、公正性，在交通、市政公共設(shè)施等以工程建設(shè)為主的PPP項目中廣泛使用。采用公升招標對政府和社會資本均是一種法律保護，政府能夠通過最大范圍宣傳PPP項目的招標信息，在更大的范圍內(nèi)尋求PPP項目投資人，并促進社會資本之間的競爭，減少政府在PPP項目中的信息不對稱性。也能夠在相對的程度上避免因邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購所帶來的道德風險和法律風險，特別在當前我國尚未建立全面的懲治和預(yù)防腐敗體系情況下，為避免PPP項目投資人選擇過程中的廉政風險，公開招標成為政府選擇投資人的主流方式。為此，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》等規(guī)范性文件中，均將公開招標排列在其他方式之前。一些具有較好經(jīng)營收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資人選擇，甚至僅規(guī)定了公開招標一種方式。如《經(jīng)營性公路建設(shè)項目投資人招標投標管理規(guī)定》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《國家發(fā)展改革委關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目的通知》。

  (二)競爭性談判

  競爭性談判是政府采購中運用得較為普遍的一種采購方式。從采購的標的來看，競爭性談判不用事先對采購對象的價格總額、詳細規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、具體要求等情況進行準確的估計，這恰恰是PPP項目最為顯著的特點。采用競爭性談判可以有效地避免由于信息不對稱給采購帶來的不便，使得整個采購行為靈活性更強其次，從供應(yīng)商的選擇來看，競爭性談判采購可以根據(jù)采購的需要，有選擇地邀請目標對象進行談判，這也提高了采購的針對性。再次，從實際操作來看，可以在雙方談判期間對采購文件的實質(zhì)性問題提出修改意見，能夠較好地解決采購效率與采購需求所引發(fā)的各種矛盾和問題。因此，在一些財政補貼、政府購買服務(wù)類項目中，競爭性談判被廣泛適用。

  (三)競爭性磋商

  競爭性磋商是財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內(nèi)容足“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導“物有所值”的價值目標。引入兩階段采購模式，新增了強制資格預(yù)審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，創(chuàng)新采購結(jié)果確認談判、項目實施機構(gòu)可以自行選定評審專家等程序，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進和轉(zhuǎn)讓等政策要求，保證PPP項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，確保項目采購的質(zhì)量和效果。和競爭性談判相比，主要在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標的“綜合評分法”區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。

  綜合來看，三種方式中，因當前PPP項目主要以基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)項目為主，普遍采用公開招標方式。然而公開招標的組織成本大，需要事先精確地擬定技術(shù)規(guī)格和評標標準，限制采購人的自由裁毋權(quán)。特別PPP項目是政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建沒和運營綁定在一起，政府與企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負責建設(shè)又負責運營。若采用公開招標的方式，政府易從自身角度出發(fā)擬定合同，在沒有充分經(jīng)驗的情況下其草案很可能與企業(yè)的最終期望目標有較大的差異，無法最大化激勵企業(yè)建沒運營項目，導致契約不適合實際情況，帶來高額交易成本。如對于某些公路項目的建設(shè)運營，如果在一定時間內(nèi)因車流量不足導致企業(yè)達不到預(yù)期的基本收益，可由政府給予其資金補貼，降低私營部門的經(jīng)營風險。同時私營部門也在項目的建設(shè)和運營中承擔很多管理職責，降低提供公共服務(wù)的管理風險。從這一點而言，契約中風險的劃分至關(guān)重要，往往需要交易雙方進行談判磋商來確定，很難在招標文件中完全說明。從未來的發(fā)展趨勢來看，以公開招標為主的PPP項目政府采購方式逐漸不能適應(yīng)實際需求，容易導致采購活動的交易成本上升，偏離采購人的價值目標未來競爭性談判與競爭性磋商有可能成為PPP項目中主要的政府采購方式。

  三、結(jié)束語

  公開招標更公平、標準更嚴格、操作更規(guī)范，而競爭性談判和競爭性磋商給政府更多選擇與談判空間，更加靈活。但二者都有一定的局限性，影響PPP項目優(yōu)勢的發(fā)揮。因PPP項目的復雜性、運作方式的多樣性、參與主體的多方性，在面對具體的PPP項目時，需結(jié)合特定的政府方、社會資本方，明確是否設(shè)立項目公司、是否涉及工程建設(shè)項目、是否涉及財政資金、采取何種運作模式和交易結(jié)構(gòu)等，具體項目具體分析，在合法、高效、節(jié)約時間與成本等共同訴求或前提下確定適當?shù)耐顿Y人選擇方式。

  (作者單位：重慶市工程建設(shè)招標投標交易中心)