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推進(jìn)特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)

關(guān)注的幾個(gè)問題

口文／國家發(fā)展改革委投資司副司長 韓志峰

尊敬的任會長，各位朋友，各位來賓：

  大家上午好!非常高興參加這次論壇，并借此機(jī)會和大家分享一下我本人在工作實(shí)踐中關(guān)于特許經(jīng)營的幾點(diǎn)看法。剛才張治峰副司長從立法的角度對特許經(jīng)營進(jìn)行了非常全面、系統(tǒng)、專業(yè)的闡述，講得非常精彩，聽完之后，我也很有收獲，接下來，我結(jié)合自己的工作情況，談四點(diǎn)感受，供大家參考。

  一、關(guān)于特許經(jīng)營PPP的關(guān)系

  時(shí)至今日，大家眾說紛紜，無論是國內(nèi)外，包括國內(nèi)學(xué)術(shù)界、實(shí)踐界，還是政府有關(guān)部門，對這個(gè)問題大家從不同角度有不同的觀點(diǎn)，不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。我個(gè)人理解，更好地推進(jìn)PPP、推進(jìn)特許經(jīng)營，其有一個(gè)理念就是化繁就簡。所謂PPP，就是政府放下身段和社會資本真正建立平等合作伙伴關(guān)系，更好地為社會提供公共產(chǎn)品。這種理念，按照英國基礎(chǔ)設(shè)施管理局的說法，可以涵蓋所有與各行業(yè)、各種類型的公私合作。但是，PPP是種理念，它不是一種具體解決問題的方式方法。根據(jù)PPP項(xiàng)目的不同付費(fèi)方式大致可以分為兩類：一類是特許經(jīng)營，另一類是政府購買服務(wù)(PFI)。特許經(jīng)營主要是針對使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，典型的就是高速公路、供水供電、污水垃圾處理，誰使用誰買單；而政府購買服務(wù)，主要是針對政府付費(fèi)的項(xiàng)目。那么它分別對應(yīng)的是不同類型的項(xiàng)目，不同的運(yùn)行機(jī)制，不同的操作模式。在這兩類的下面，才是各種具體的PPP操作模式，比如：BOT、TOT、BOOT、DBFOT等。這種劃分簡潔明了，便于掌握，也和世界上是接軌通行的。去年9月份，我先后到英國和法國考察了PPP和特許經(jīng)營有關(guān)問題。到英國談PPP，他們的第一反應(yīng)就是政府購買服務(wù)；到法國談PPP，談的就是特許經(jīng)營。前不久，在青島舉辦了首屆PPP論壇，我們請了很多國際上的專家，英國專家在論壇上講的就是政府購買服務(wù)，法國的PPP中心主任介紹的就是特許經(jīng)營。會后，我在和聯(lián)合國PPP中心主任交流的過程中提到，現(xiàn)在英國和法國他們推行的PPP是不一樣的。從世界推行情況來看，以法國為代表的大陸法系國家側(cè)重于推行特許經(jīng)營方式，而以英國為代表的英聯(lián)邦國家及海洋法系國家更多地推行政府購買服務(wù)。所以，準(zhǔn)確把握和理解PPP和特許經(jīng)營的關(guān)系，對于現(xiàn)實(shí)過程中，推進(jìn)PPP也好，政府購買服務(wù)也好都是非常關(guān)鍵的。

  二、特許經(jīng)營在我國豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

  PPP好像說是新名詞，其實(shí)隨著大家對這個(gè)事物的了解與深入，就會知道PPP并不是一個(gè)新鮮事物。在世界上不是，在中國也不是。PPP項(xiàng)目進(jìn)入中國也有30多年的歷史，眾所周知的中國第一個(gè)公認(rèn)的PPP項(xiàng)目，就是20世紀(jì)80年代采用BOT方式引進(jìn)的“深圳沙角B電廠”。1994年，原國家計(jì)委，也曾經(jīng)選取廣西來賓B電廠、成都第六水廠等五個(gè)項(xiàng)目中正式開展BOT的試點(diǎn)。并且在1995年，原國家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外資投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，這是今天能夠查到的我國第一個(gè)關(guān)于特許經(jīng)營的規(guī)章文件。我們最早的特許經(jīng)營活動(dòng)，主要在一些能源、交通領(lǐng)域，當(dāng)時(shí)由于這些領(lǐng)域建設(shè)比較落后，供應(yīng)非常短缺，從對象上來看，主要引進(jìn)的是有關(guān)外商投資，這是一個(gè)階段的特點(diǎn)。所以說，我們今天所說的特許經(jīng)營也好，政府購買服務(wù)也好，不是一個(gè)新名詞，也不是一個(gè)新概念，只不過當(dāng)時(shí)我們更多的叫BOT或TOT這種概念，這些都是PPP操作的一種模式。

  從20世紀(jì)90年代開始，特許經(jīng)營有了新發(fā)展，它的對象不再局限于外商投資，擴(kuò)大到了民間投資。我們現(xiàn)在所知道的，中國第一個(gè)民間投資PPP項(xiàng)目是“泉州刺桐大橋”，該項(xiàng)目1996年建成通車，前不久剛剛完成了移交。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，從改革開放到現(xiàn)在，全國實(shí)施了大約3000多個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目，涌現(xiàn)出一大批比較成功的項(xiàng)目。而采取政府購買服務(wù)方式的PPP項(xiàng)目，主要是近幾年特別是2014年下半年，才在我國開始進(jìn)入實(shí)踐階段，比如河南的跨洛河大橋項(xiàng)目，它的操作流程、招標(biāo)過程、政府付款及監(jiān)督等各方面都是比較規(guī)范的，但目前仍處于施工階段，建成運(yùn)營再移交還有待時(shí)日。包括到今天，我們自己的項(xiàng)目庫以及各地在推進(jìn)的PPP項(xiàng)目中，特許經(jīng)營項(xiàng)目還是占了大多數(shù)。前不久，國家發(fā)展改革委稽查辦專門就PPP項(xiàng)目組織了一次全國性的稽查活動(dòng)，他們在基層看到有70％以上的項(xiàng)目都是特許經(jīng)營項(xiàng)目。

  三、當(dāng)前我國推進(jìn)特許經(jīng)營需重點(diǎn)關(guān)注的六個(gè)方面問題

  (一)準(zhǔn)確把握特許經(jīng)營的適用范圍。特許經(jīng)營方式主要適用于使用者付費(fèi)型的項(xiàng)目，而政府購買服務(wù)更多的適用于政府付費(fèi)的項(xiàng)目，項(xiàng)目本身沒有收益或收益很少的公益性項(xiàng)目，不同類型的項(xiàng)目適合采用不同的方式。

  (二)特許經(jīng)營項(xiàng)目可能對社會資本方面要求相對更高，特別是商業(yè)運(yùn)作的經(jīng)營要求更高。按照特許經(jīng)營協(xié)議，它的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是要由社會投資方承擔(dān)的，而政府購買服務(wù)相當(dāng)于勞務(wù)外包。比如跨洛河大橋主要的工作量在前期建設(shè)，建設(shè)之后的維護(hù)相對要小得多。而特許經(jīng)營項(xiàng)目則不盡然，比如高速公路賺錢多少跟車流量、商業(yè)開發(fā)模式、廣告資源有無利用、其他相應(yīng)設(shè)施有無開發(fā)利用等都有密切關(guān)系，在這些方面有很大運(yùn)營空間，其風(fēng)險(xiǎn)更多的是由投資方承擔(dān)。實(shí)踐中一些收益較低的高速公路，采取了政府兜底，這是特許經(jīng)營中所反對的。

  (三)特許經(jīng)營項(xiàng)目排他性要求也更高。排他性條款在PPP項(xiàng)目中是非常重要的，應(yīng)該高度關(guān)注。這是保證特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)行的重要因素。

  (四)特許經(jīng)營項(xiàng)目中對價(jià)格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)年限的確定以及政府補(bǔ)償機(jī)制的適時(shí)調(diào)整，是非常關(guān)鍵的。以高速公路為例，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是多少，車流量是多少，建立在未來的車流預(yù)測上，很可能與實(shí)際有很大出入。如果車流量較低，投資者得不到回報(bào)；如果車流量過高，投資者會獲得暴利。對此，最好在合同當(dāng)中事先約定，避免以后出現(xiàn)問題。

  (五)特許經(jīng)營權(quán)的收回。特許經(jīng)營權(quán)不是一勞永逸，是有很多要求的。服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有無達(dá)到，如果沒有達(dá)到，政府是可以回收的，這應(yīng)在事先有所約定。

  (六)特許經(jīng)營期滿之后項(xiàng)目移交十分關(guān)鍵。期滿之后，要把相應(yīng)的項(xiàng)目資產(chǎn)交給政府，這才是一個(gè)完美的結(jié)尾。

  四、當(dāng)前要推進(jìn)特許經(jīng)營應(yīng)注意的四個(gè)重點(diǎn)問題

  一是要把握好特許經(jīng)營與現(xiàn)行投資管理之間的關(guān)系。特許經(jīng)營引進(jìn)我國已有30多年的歷史，有幾千個(gè)項(xiàng)目，有的項(xiàng)目還是非常成功的，與我們的現(xiàn)有投資管理結(jié)合得是比較好的，這是特許經(jīng)營順利推行的一個(gè)非常關(guān)鍵的因素。處理好特許經(jīng)營和投資管理之間的關(guān)系，把它有機(jī)納入現(xiàn)有的投資管理當(dāng)中，有利于特許經(jīng)營的順利推進(jìn)。

  二是要建立特許經(jīng)營項(xiàng)目合理回報(bào)機(jī)制。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級的新時(shí)期，包括前不久人民日報(bào)權(quán)威人士文章特別提到，中國經(jīng)濟(jì)將長期面臨L型，L型意味著投資回報(bào)率會下降。還有一個(gè)問題，就是現(xiàn)在一些好干的，容易干的項(xiàng)目，比較賺錢的項(xiàng)目已經(jīng)干得差不多了，在這個(gè)時(shí)候，再想推進(jìn)特許經(jīng)營，就一定要與時(shí)俱進(jìn)。特許經(jīng)營項(xiàng)目主要依靠使用者付費(fèi)，因此價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的制定以及特許經(jīng)營年限的確定就非常關(guān)鍵。對于一個(gè)項(xiàng)目，特許經(jīng)營年限是20年還是30年，對投資者回報(bào)影響是非常大的。我認(rèn)為，目前特許經(jīng)營年限應(yīng)該延長。以高速公路為例，原來高速公路都修在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，車流量大，收益也好，現(xiàn)在我們的一些項(xiàng)目，都是西部地區(qū)在修，那么西部地區(qū)人口少，經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)，車流量也少，和東部是不能相比的，這個(gè)時(shí)候，如果我們還按以前推進(jìn)的年限來要求，這樣的項(xiàng)目就會缺乏吸引力。

  三是要注意挖掘特許經(jīng)營項(xiàng)目本身的資源。商業(yè)開發(fā)一定要注重通過創(chuàng)新和內(nèi)部管理來降低運(yùn)行成本、增加收入。大家一直在講，為什么要推進(jìn)PPP?從西方來講，推進(jìn)PPP一個(gè)最主要原因在于公共部門的運(yùn)行效率通常比私營部門低，管理成本也高，所以要在公共領(lǐng)域引入私營成本，通過引進(jìn)私人資本的管理方式來降低管理成本、提高效率。比如說做同一件事情，用公共成本來做，投資成本是10億元；如果引入私人成本，通過各種措施，可能成本為8億元；如果通過招標(biāo)9億元中標(biāo)，對于私人成本來講，賺了1億元，對于政府來講少支出1億元，這個(gè)才是我們推進(jìn)PPP的真正目的。社會資本進(jìn)來，不是無償?shù)?，是要賺錢的，現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的回報(bào)率基本上在7％以上，如果政府來做，這7％是不用掏的，如果引入社會資本，就要做得比政府直接干還要省錢。因此，提高私人成本回報(bào)率必須要加強(qiáng)管理，包括技術(shù)方式的創(chuàng)新，挖掘潛力，降低成本。

  四是要對特許經(jīng)營在中國的發(fā)展和運(yùn)營要充滿信心。現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)，對特許經(jīng)營未來發(fā)展到底怎么樣有不同聲音，不只是國內(nèi)，國外也一樣。但是青島論壇上，有個(gè)法國專家，他就講，法國人搞特許經(jīng)營比英國的時(shí)間長得多，100多年歷史，英國的PFl只有20年左右，這么多年，我的方式仍然得到大家承認(rèn)，說明我們還是很有生命力的。我認(rèn)為，他是對的。當(dāng)前我國還有大量的基礎(chǔ)設(shè)施要建設(shè)，要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，這當(dāng)中有很多是使用者付費(fèi)項(xiàng)目，如果能夠更好地采用特許經(jīng)營方式，可以減輕政府支出的壓力，對于加快建設(shè)和發(fā)展非常必要。所以，在中國，在相當(dāng)一段時(shí)期之內(nèi)，特許經(jīng)營的空間還是非常大的，發(fā)展前景還是非常好的，這個(gè)問題不是依靠個(gè)人好惡和個(gè)人觀點(diǎn)改變的，只要市場在，項(xiàng)目類型在，這種方式就會有生命力，簡單講四個(gè)觀點(diǎn)，謝謝大家。