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PPP項(xiàng)目考察：政府與社會(huì)資本應(yīng)如何合作?

口文／中國投資咨詢有限責(zé)任公司 楊 寧

  民間投資增速下行引起國務(wù)院高度重視。2016年5月初，為進(jìn)一步推動(dòng)政策落實(shí)，引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展，國務(wù)院部署對(duì)民間投資政策落實(shí)情況開展實(shí)地督查。本次督查的主要市場背景和政策依據(jù)是什么?關(guān)于民間投資，主要有哪些投資渠道?在這個(gè)過程中，民間投資存在哪些問題?面對(duì)現(xiàn)狀，又該如何提高民間資本的參與度?

  市場背景及政策依據(jù)

  根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，2016年第一季度，全國固定資產(chǎn)投資增速為10.7％，民間同定資產(chǎn)投資增速從去年的13.6％回落至5.7％，且與以往民間同定資產(chǎn)投資增速高于全國平均水平的情況形成了反差。此外，民間同定資產(chǎn)投資占全同同定資產(chǎn)投資的比重出現(xiàn)了罕見的下滑，從去年同期的65％降至62％。

  民間投資作為中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器和加速器，其活躍性的降低代表中國經(jīng)濟(jì)活力的減弱。此次專項(xiàng)督查為了推動(dòng)促進(jìn)民間投資政策落地，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展，并主要依據(jù)2014年11月26日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》展開督查。此次專項(xiàng)督查重點(diǎn)圍繞九個(gè)方面展開，其中包括“大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，重點(diǎn)督查PPP模式是否存在政策不完善、機(jī)制不科學(xué)、承諾不兌現(xiàn)等問題”，地方政府PPP政策的落實(shí)和PPP項(xiàng)日的實(shí)施推廣將成為重點(diǎn)督查內(nèi)容之一。

  PPP：民間投資的重要方式之一

  從2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營以來，國務(wù)院、財(cái)政部和多部委先后密集出臺(tái)了一系列PPP政策文件，其中主要包括：

  財(cái)政部2014年9月發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），正式提出推廣PPP模式。此后，《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))明確了PPP模式操作中的關(guān)鍵性問題；《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào))規(guī)范了PPP項(xiàng)目合同管理，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財(cái)庫[2014]214號(hào))以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》(財(cái)庫[2014]215號(hào))明確了政府對(duì)PPP項(xiàng)目的采購方式及具體流程；財(cái)政部并于2015年出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào))以及《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(財(cái)金[2015]167號(hào))，進(jìn)一步完善了PPP模式文件體系，并明確PPP項(xiàng)目支出(如財(cái)政補(bǔ)貼等)“分類納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮?！?/span>

  PPP模式的大力推廣和不斷完善，為民間資本參與社會(huì)投資提供了明確的途徑，成為民間投資的重要方式之一。

  PPP：民間資本缺乏哪些優(yōu)勢?

  一系列PPP政策的相繼出臺(tái)，本質(zhì)目的在于鼓勵(lì)社會(huì)資本、尤其是民問資本參與社會(huì)投資，調(diào)動(dòng)參與熱情。然而實(shí)際情況顯示，雖然許多PPP項(xiàng)目都由民間資本和國有企業(yè)共同參與競爭，但國有企業(yè)的中標(biāo)率往往高于民間資本，其原因到底何在?

  究其根本，筆者認(rèn)為原因在于地方政府的本質(zhì)需求與民間資本的供給出現(xiàn)了錯(cuò)配。在公平競爭的前提下，地方政府會(huì)選擇“性價(jià)比高”的一方。

  “性價(jià)比高”有兩層含義：其一，若競爭者都可滿足項(xiàng)目要求，提供完全相同、等質(zhì)等量的服務(wù)，政府會(huì)選擇財(cái)政壓力小的，即報(bào)價(jià)較低者；其二，若競爭者所報(bào)價(jià)格相同，即帶給政府的財(cái)政壓力相同，政府會(huì)選擇在相同成本下可提供更多服務(wù)、更高質(zhì)量的一方。

  綜合而言，采購方的本質(zhì)需求是“用更少的資金辦同樣的事”或“用有限的資金辦更多的事”。在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，稍有不慎即容易出現(xiàn)以融資為目的的大規(guī)模、大體量項(xiàng)目，加之現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目投資大、周期長的特點(diǎn)，項(xiàng)目的順利執(zhí)行需大額度、長期限貸款作為支持，因此政府對(duì)社會(huì)資本的融資能力提出了較高要求。

  民間資本與國有企業(yè)相比，在降低成本、改進(jìn)技術(shù)、優(yōu)化管理等方面具有更加強(qiáng)烈的內(nèi)在動(dòng)力，其對(duì)項(xiàng)目的理解、技術(shù)的應(yīng)用、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和管理水平等方面與國有企業(yè)的差距并不明顯，某些具有較強(qiáng)專業(yè)性的民間資本甚至小勝國有企業(yè)，但民間資本在PPP項(xiàng)目中面臨的最大劣勢在于其融資能力有限。與國有企業(yè)相比，民間資本的融資渠道更窄，融資成本更高。在要求相同資本金內(nèi)部收益率的前提下，高成本融資會(huì)拉高項(xiàng)目整體報(bào)價(jià)，難以滿足政府對(duì)“性價(jià)比”的要求，導(dǎo)致民間資本與國有企業(yè)競爭時(shí)處于劣勢。

  PPP：提高民間資本參與的三條途徑

  2016年5月4日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議稱，當(dāng)前民間投資增速有所回落，必須采取有力措施，推動(dòng)相關(guān)政策落地，進(jìn)一步放寬準(zhǔn)人，打造公平營商環(huán)境，促進(jìn)民間投資回穩(wěn)向好。融資難作為民間資本參與PPP項(xiàng)目投資的重大壁壘，地方政府和金融機(jī)構(gòu)都可做出一定努力，增強(qiáng)民間資本的投資熱情。

  1、優(yōu)化PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，控制PPP項(xiàng)目范圍

  進(jìn)行PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，地方政府應(yīng)盡可能在項(xiàng)目前期優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，更加明確地界定項(xiàng)目范圍，不以融資為根本目標(biāo)、盲目擴(kuò)大項(xiàng)目范圍。項(xiàng)目邊界清晰帶來的是項(xiàng)目范圍縮小、項(xiàng)目類型呈現(xiàn)單一化、專業(yè)化，投資額亦相應(yīng)減少，從而對(duì)競標(biāo)者的專業(yè)能力要求更高，但融資能力要求相應(yīng)降低，由此可進(jìn)一步吸引更多執(zhí)行效率高、成本控制優(yōu)的民間資本參與，導(dǎo)致競爭更加充分。因此，只有地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目邊界條件有清晰的把控，政府與社會(huì)資本的合作才能在真正意義上成為以項(xiàng)目為主的合作，從而招到在特定專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)烈參與意愿的社會(huì)資本。

  2、加強(qiáng)地方政府引導(dǎo)，靈活解決項(xiàng)目融資問題

  對(duì)于范圍較大、投資額較高的PPP項(xiàng)目，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民間資本的引導(dǎo)，通過多種途徑降低民間資本融資成本，激發(fā)民間資本參與的積極性。當(dāng)國有企業(yè)和民間資本要求相等的資本金內(nèi)部收益率時(shí)，融資成本的降低會(huì)帶來對(duì)項(xiàng)目全投資收益率要求的降低。地方政府可在項(xiàng)目前端，通過PPP引導(dǎo)基金、地方政府債(利率普遍在2％-4％之間)等形式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行直接投資，通過自身對(duì)項(xiàng)目的參與，降低融資成本，減輕民間資本融資額度和融資壓力，縮小民間資本和國有企業(yè)的差距，提高民間投資參與積極性。

  3、創(chuàng)新金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道

  金融機(jī)構(gòu)在激發(fā)民間投資活力中同樣起到至關(guān)重要的作用。金融機(jī)構(gòu)可加快推進(jìn)收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)和PPP項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，并放開允許利用相關(guān)收益作為還款來源。此外，PPP項(xiàng)目投資所形成的收益或現(xiàn)金流(比如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路收費(fèi)權(quán)等)是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，銀行擁有項(xiàng)目公司的債權(quán)，也可將其變成可投資的工具，不僅可以提高金融機(jī)構(gòu)參與PP[，的熱情，還為民間資本融資難的問題提供了解決途徑。

  筆者認(rèn)為，此次對(duì)PPP模式的督查除了針對(duì)“政策是否完善、機(jī)制是否科學(xué)、承諾是否兌現(xiàn)”三大問題之外，也可從地方政府“在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上是否優(yōu)化”，“對(duì)民間投資的引導(dǎo)措施是否切實(shí)有效”，金融機(jī)構(gòu)“是否依據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)落實(shí)金融創(chuàng)新”等細(xì)節(jié)處，予以重點(diǎn)關(guān)注。