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淺議PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購管理模式

□   文／江蘇海外集團(tuán)國際工程咨詢有限公司 陳 猛

  摘要：伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，PPP模式在國內(nèi)日漸受到重視，其能夠充分發(fā)揮公共部門和私人部門的優(yōu)勢，進(jìn)而為社會(huì)提供更好的公共物品和公共服務(wù)。由于PPP模式自身的特點(diǎn)較為復(fù)雜，采購的對象也多為公共五福，且政府采購的環(huán)境也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，因此選擇一個(gè)合理的PPP項(xiàng)目采購模式尤為重要。文章正是基于這一點(diǎn)，對PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購管理模式進(jìn)行探討，以期對同行有所借鑒。

  關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；招標(biāo)采購；公開招標(biāo)；競爭性磋商

  2014年PPP項(xiàng)目在國家相關(guān)部委，尤其是在發(fā)改委、財(cái)政部的大力推動(dòng)下，熱度直線上升，迅速成為熱點(diǎn)話題，各地?cái)M上馬的項(xiàng)目大為增加。大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目，能夠充分調(diào)動(dòng)民間資金，提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，提供給私人部門更多的投資機(jī)會(huì)，同時(shí)有利于改善投資質(zhì)量和績效，有利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型調(diào)整。因此深入研究PPP項(xiàng)目意義極為深遠(yuǎn)。

  一、PPP項(xiàng)目的基本內(nèi)涵

  PPP是Public-Private-Partnership的字母縮寫，即公私合作模式。它是指政府與私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。因此，實(shí)質(zhì)上PPP模式就是政府根據(jù)自身掌握的公共資源，通過政府購買服務(wù)的方式，由社會(huì)力量來替政府提供本來應(yīng)該由政府所提供的公共服務(wù)。PPP模式雖然與政府采購相通但其與傳統(tǒng)的政府采購不同，傳統(tǒng)的政府采購模式把基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運(yùn)營分開，政府一般與多個(gè)企業(yè)簽訂合同，并由不同的企業(yè)來建造和運(yùn)營，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督。公私合作模式則是政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營綁定在一起，政府與一個(gè)企業(yè)簽訂綁定合同，由這個(gè)企業(yè)既負(fù)責(zé)建設(shè)又負(fù)責(zé)運(yùn)營。PPP模式下的政府采購本身是一項(xiàng)交易過程，交易成本就是不可避免的。所謂交易成本，可以被理解為達(dá)成一筆交易所要花費(fèi)的交易對象成本之外的成本。于PPP項(xiàng)目而言，不同的采購方式所帶來的交易成本也是不同的，因此選取合適的采購方式選擇PPP合作方至關(guān)重要。

  二、PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購模式的選擇

  近些年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，一方面公共物品和公共服務(wù)的缺口加大，另一方面財(cái)政收入增速下降。因此僅僅依靠傳統(tǒng)政府采購來供給公共物品和公共服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。在此新形勢下，創(chuàng)新公共物品與公共服務(wù)的投入機(jī)制，推廣PPP模式勢在必行。

  （一）PPP項(xiàng)目采購管理模式選擇的注意事項(xiàng)

  為了降低PPP項(xiàng)目政府采購的交易成本，提升PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共物品與公共服務(wù)，在設(shè)計(jì)、選擇采購方式時(shí)，主要考慮以下幾點(diǎn)：第一，充分考慮PPP項(xiàng)目自身的復(fù)雜性以及采購對象的不確定性，保證采購方式能夠與PPP項(xiàng)目有效銜接，低成本高效率地完成采購工作。第二，在PPP項(xiàng)目中賦予公共部門適應(yīng)的自由裁量權(quán)來選擇合作對象，保證采購方式既能夠體現(xiàn)采購人的需求又能夠防止權(quán)力被濫用。第三，注重PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性，使得合作雙方的價(jià)值目標(biāo)不沖突，在利益共享的同時(shí)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)合作雙方的信任度。

  為規(guī)范PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等各環(huán)節(jié)的操作流程，2014年11月29日，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金（2014)113號(hào)）；2014年12月31日，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)），對政府采購PPP項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范。

  根據(jù)財(cái)金（2014)113號(hào)文和《PPP項(xiàng)目采購辦法》，PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式；PPP項(xiàng)目的一般采購流程包括資格預(yù)審、采購文件的準(zhǔn)備和發(fā)布、提交采購響應(yīng)文件、采購評(píng)審、采購結(jié)果確認(rèn)談判、簽署確認(rèn)談判備忘錄、成交結(jié)果及擬定項(xiàng)目合同文本公示、項(xiàng)目合同審核、簽署項(xiàng)目合同、項(xiàng)目合同的公告和備案等若干基本環(huán)節(jié)。

  然而，對于上述五種采購方式的適用條件和具體采購流程，財(cái)金（2014)113號(hào)文和《PPP項(xiàng)目采購辦法》的現(xiàn)有規(guī)定并不能滿足PPP項(xiàng)目采購的規(guī)范需要。為此，在實(shí)務(wù)操作中，我們應(yīng)當(dāng)將財(cái)金（2014)113號(hào)文和、《PPP項(xiàng)目采購辦法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》（主席令第21號(hào)）、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第613號(hào)）、《政府采購法》（主席令第68號(hào)）、《政府采購法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第658號(hào)）、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)）等文件相結(jié)合進(jìn)行系統(tǒng)性地學(xué)習(xí)研究和選擇PPP項(xiàng)目的五種采購方式。

  （二）PPP項(xiàng)目采購管理模式的選擇

  1.公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)模式

  PPP項(xiàng)目新模式的推廣，對我國政府采購法定的采購方式提出了挑戰(zhàn)。公開招標(biāo)是所有采購方式中較為復(fù)雜、繁瑣的模式，而且限制性條件相對較多。根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》（主席令第21號(hào)）、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第613號(hào)），邀請招標(biāo)與公開招標(biāo)的不同點(diǎn)在于——當(dāng)有下列情形之一的：（一）技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇； （二）采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過大。招標(biāo)人可以邀請?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蚱渌M織投標(biāo)。PPP項(xiàng)目與其它政府采購項(xiàng)目相比，對公開/邀請招標(biāo)的判定條件和標(biāo)準(zhǔn)有較大的差別，前者以適用核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整，符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目作為判定的依據(jù)，后者則以采購預(yù)算金額達(dá)到規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)來判定。而絕大部分PPP項(xiàng)目在采購需求、技術(shù)指標(biāo)、項(xiàng)目評(píng)審等都過于復(fù)雜，無法給出明確的邊界劃分，需要在項(xiàng)目實(shí)施過程中逐步完善。目前的PPP項(xiàng)目數(shù)量較多，政府投資急切，前期識(shí)別，可行性研究不夠；存在許多潛在的糾紛和麻煩，為保證項(xiàng)目的順利開展，需要前期各方面盡可能避免發(fā)生的潛在爭議，PPP項(xiàng)目投資額巨大，投資時(shí)期長，投資回報(bào)期較長，而根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第613號(hào)）、《政府采購法》（主席令第68號(hào)）、《政府采購法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第658號(hào)）的規(guī)定，公開/邀請招標(biāo)從項(xiàng)目審批到公布中標(biāo)結(jié)果，當(dāng)中要經(jīng)過很多的程序、部門，花費(fèi)時(shí)間較多。其中就發(fā)出招標(biāo)文件到投標(biāo)截止日期有20天，簽訂合同時(shí)間為30天。澄清或者修改招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，影響投標(biāo)文件編制的，應(yīng)在投標(biāo)截止日期前15天進(jìn)行，否則需要順延投標(biāo)截止日期。投標(biāo)過程中，除了需要澄清和說明的以外，不得修改招標(biāo)文件和投標(biāo)文件，投標(biāo)文件的某個(gè)實(shí)質(zhì)性要求不響應(yīng)、不滿足就會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)無效。禁止就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判；投標(biāo)人(供應(yīng)商)不足三家的應(yīng)予廢標(biāo)，出現(xiàn)影響公正、違法違規(guī)行為的應(yīng)負(fù)法律責(zé)任且廢標(biāo)。同時(shí)，公開/邀請招標(biāo)確定中標(biāo)人后，雙方不得就合同的主要內(nèi)容、實(shí)質(zhì)性條款再進(jìn)行協(xié)商談判，應(yīng)按規(guī)定的內(nèi)容簽署相關(guān)協(xié)議書，整個(gè)招標(biāo)過程過于嚴(yán)格，不夠靈活。盡管《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購評(píng)審結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購結(jié)果確認(rèn)工作。但同時(shí)也明確規(guī)定，就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判；確認(rèn)談判不得涉及項(xiàng)目合同中不可談判的核心條款。因此，采購結(jié)果確認(rèn)談判的內(nèi)容也是不得涉及招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的。而對于實(shí)施時(shí)間長達(dá)十幾、幾十年的PPP項(xiàng)目，如果沒有給政企雙方足夠的協(xié)商空間，進(jìn)行充分溝通和磋商是無法達(dá)成共識(shí)的，顯然，針對大部分P P P項(xiàng)目業(yè)主來說，采用公開/邀請招標(biāo)是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

  因此，公開/邀請招標(biāo)方式更適合工程采購的傳統(tǒng)模式而不適合PPP項(xiàng)目模式。

  2.競爭性談判與競爭性磋商

  （1）競爭性談判和競爭性磋商的概念

  競爭性談判是政府采購中運(yùn)用得較為普遍的一種采購方式，該方式給人一種公平競爭、充滿活力的感覺。首先，從采購的標(biāo)的來看，競爭性談判不用事先對采購對象的價(jià)格總額、詳細(xì)規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、具體要求等情況進(jìn)行準(zhǔn)確的估計(jì)，這恰恰就是PPP項(xiàng)目顯著的特點(diǎn)，難以動(dòng)態(tài)的對其價(jià)格和性能進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估。采用競爭性談判可以有效的避免由于這種信息不對稱給采購帶來的不便，使得整個(gè)采購行為靈活性更強(qiáng)。其次，從供應(yīng)商的選擇來看，競爭性談判采購可以根據(jù)采購的需要，有選擇的邀請目標(biāo)對象進(jìn)行談判，這也提高了采購的針對性。再次，從實(shí)際操作來看，可以在雙方談判期間對采購文件的實(shí)質(zhì)性問題提出修改意見，能夠較好地解決采購效率與采購需求所引發(fā)出來的各種矛盾和問題，從而達(dá)到政府采購的和諧統(tǒng)一。

  我國《政府采購法》規(guī)定的政府采購方式并不包括競爭性磋商，競爭性磋商是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報(bào)價(jià)”的兩階段采購模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。引入兩階段采購模式，新增了強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，創(chuàng)新采購結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評(píng)審專家等程序，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項(xiàng)目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求，保證PPP項(xiàng)目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，確保項(xiàng)目采購的質(zhì)量和效果。

  （2）競爭性談判和競爭性磋商的異同

  競爭性談判與競爭性磋商兩種采購方式既有相同點(diǎn)也有不同點(diǎn)，在“明確采購需求”階段，二者關(guān)于采購程序、供應(yīng)商來源方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；在“競爭報(bào)價(jià)”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價(jià)成交”。具體而言，競爭性談判與競爭性磋商具有以下三個(gè)特點(diǎn)，有利于降低 PPP 項(xiàng)目政府采購的交易成本，滿足新形勢下PPP項(xiàng)目政府采購的發(fā)展需求。    

  第一，競爭性談判與競爭性磋商適應(yīng)PPP項(xiàng)目政府采購復(fù)雜性、公益性、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)。在采購過程中，很多PPP項(xiàng)目既包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又包含后期具體的公共服務(wù)，實(shí)則在一個(gè)PPP項(xiàng)目中包含許多子項(xiàng)目，每個(gè)子項(xiàng)目具有相關(guān)性，采購人很難設(shè)計(jì)一套公正合理的指標(biāo)來評(píng)價(jià)整個(gè)項(xiàng)目。競爭性談判與競爭性磋商的靈活性相對較強(qiáng)，可以使合作雙方在談判磋商的過程中分析原來采購需求中存在的缺陷，確定雙方合作的細(xì)節(jié)，降低事前交易成本。另一方面，兩種采購方式可以使合作雙方在博弈的過程中劃清風(fēng)險(xiǎn)，在既保證企業(yè)盈利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)公共部門的公益性目標(biāo)，激勵(lì)企業(yè)完成好PPP項(xiàng)目，保證契約的可持續(xù)性，降低事后交易成本。第二，競爭性談判與競爭性磋商賦予采購人更多的自由裁量權(quán)，提升采購的整體經(jīng)濟(jì)效益。一方面，兩種采購方式相對公開招標(biāo)來說程序較少，采購周期較短，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規(guī)定：從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止最短只需要10日；澄清或者修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，在提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間至少5日前。應(yīng)對一些較為緊急的PPP項(xiàng)目，采購人可以加快采購進(jìn)度，降低采購的時(shí)間成本。另一方面，應(yīng)對公共服務(wù)項(xiàng)目，采購人可以在談判磋商的過程中提出自己獨(dú)特的需求，準(zhǔn)確客觀地反映采購人的價(jià)值目標(biāo)，激勵(lì)企業(yè)提供更好的服務(wù)方案。第三，競爭性談判與競爭性磋商可以在有效滿足PPP項(xiàng)目公益性目標(biāo)的同時(shí)有效地促進(jìn)本國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、保護(hù)中小企業(yè)、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等多元化正外部性的價(jià)值目標(biāo)。一方面，競爭性談判與競爭性磋商可讓采購人選取談判或磋商對象，從而起到保護(hù)本國民族企業(yè)的目標(biāo)。另一方面，運(yùn)用競爭性磋商中類似公開招標(biāo)中的“綜合評(píng)分法”，降低價(jià)格權(quán)重，融入保護(hù)環(huán)境等多元化的價(jià)值目標(biāo)，可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目正外部性。而競爭性談判采購方式，只能采用最低（評(píng)標(biāo)）價(jià)法，即；談判小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序提出3名以上成交候選人；采購人從評(píng)審報(bào)告提出的成交候選人中，根據(jù)質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求且最后報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商。顯然，最低價(jià)法不能反映中標(biāo)候選人的綜合實(shí)力和綜合能力，因此，競爭性談判方式不適用在多數(shù)的PPP項(xiàng)目采購當(dāng)中，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項(xiàng)目對采購方式的要求。

  3.單一來源采購

  大多數(shù)的PPP項(xiàng)目核心邊界條件及技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)無法明確，往往要經(jīng)過政府與社會(huì)資本方在平等基礎(chǔ)上漫長的討價(jià)還價(jià)過程，如果雙方在核心條款達(dá)成一致意見后，再去走公開招標(biāo)或者競爭性采購方式，不僅會(huì)拖延項(xiàng)目進(jìn)程，而且給項(xiàng)目簽約帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。在此情況下，單一來源采購是雙方都傾向于的采購方式。

  《政府采購法》第三十一條規(guī)定：符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：

  （一）只能從唯一供應(yīng)商處采購的；

  （二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；

  （三）必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

  不可預(yù)見的緊急情況幾乎不會(huì)發(fā)生，PPP項(xiàng)目也基本不會(huì)是以往項(xiàng)目的延續(xù)，故我們只能從第一項(xiàng)“只能從唯一供應(yīng)商處采購的”上去尋找PPP項(xiàng)目采用單一來源采購方式的合規(guī)性依據(jù)?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第二十七條對該項(xiàng)所述情形進(jìn)行了明確：“政府采購法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，是指因貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購?！辈豢商娲膶＠Ｓ屑夹g(shù)在PPP項(xiàng)目中很少需要，可以不做考慮，一般情況下我們需要把眼光放到“公共服務(wù)項(xiàng)目的特殊要求”，通過尋找合適的理由是可以申請采用單一來源采購的。故單一來源采購方式在PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用存在著很大的局限性。

  總之，PPP模式目前在我國已經(jīng)上升到了體制機(jī)制改革的層面，政府愈加重視對PPP模式的推廣運(yùn)用。由于PPP模式在項(xiàng)目要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、采購方式以及合同管理等方面存在較大的特殊性，在實(shí)踐中難免和現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突和矛盾，尤其在招標(biāo)采購方面體現(xiàn)的更為明顯。因此通過分析公開/邀請招標(biāo)采購、競爭性談判與競爭性磋商采購、單一來源采購模式，認(rèn)為競爭性磋商在未來相比于公開招標(biāo)等其他采購方式可以更好地降低交易成本，實(shí)現(xiàn)合作雙方的價(jià)值目標(biāo)。當(dāng)然相關(guān)人員還應(yīng)該繼續(xù)探索，不斷創(chuàng)新，探尋出更多適合PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購模式，公開、公正、公開、擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴，確保PPP模式項(xiàng)目順利實(shí)施。

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