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貨物類政府采購招標(biāo)中存在的問題及對(duì)策

□   文／江西省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司  朱桂艷

  隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家對(duì)大型貨物類項(xiàng)目投資越來越多，為了規(guī)范政府采購當(dāng)事人的行為，加強(qiáng)對(duì)政府招標(biāo)采購活動(dòng)的監(jiān)督管理，維護(hù)社會(huì)公共利益和招標(biāo)采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，繼2004年國家財(cái)政部頒布實(shí)施了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》后，于2015年又出臺(tái)了《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》，這對(duì)貨物類政府招標(biāo)采購提供了制度依據(jù)，對(duì)于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境、提高采購質(zhì)量、預(yù)防腐敗滋生發(fā)揮了重要作用。但由于配套制度還不夠完善和統(tǒng)一，招標(biāo)代理機(jī)制還不夠健全等因素影響，一些投標(biāo)人采取不正當(dāng)手段獲取中標(biāo)，擾亂公平競爭的市場環(huán)境，損害社會(huì)公共利益和招標(biāo)采購當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，現(xiàn)對(duì)政府采購招標(biāo)中存在的問題進(jìn)行分析，并提出一些解決對(duì)策。

  招標(biāo)采購管理存在的主要問題及原因分析

  1．投標(biāo)人資格要求設(shè)置排斥競爭

  在有些項(xiàng)目招標(biāo)中，招標(biāo)人為保證投標(biāo)貨物質(zhì)量和服務(wù)水平，或?yàn)檫_(dá)到特定投標(biāo)人中標(biāo)的目的，在設(shè)置合格投標(biāo)人資格時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)“投標(biāo)人必須是主要投標(biāo)貨物的生產(chǎn)商或具有生產(chǎn)廠商出具的合法授權(quán)函及售后服務(wù)承諾書”、“投標(biāo)人必須提供用戶所在地的售后服務(wù)”等條款，并結(jié)合招標(biāo)文件中貨物技術(shù)要求條款的“精心設(shè)計(jì)”和“配合”，最終符合條件的合格投標(biāo)人只是“剛剛好”的達(dá)到法定合格投標(biāo)人家數(shù)的3至5家，缺乏競爭性，中標(biāo)價(jià)格幾乎接近項(xiàng)目預(yù)算。

  2．貨物技術(shù)型號(hào)要求的傾向性

  為了達(dá)到讓特定投標(biāo)人中標(biāo)的目的，有些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在編制貨物技術(shù)型號(hào)過程中帶有明顯的傾向性，以達(dá)到技術(shù)型號(hào)隱性中標(biāo)的目的。技術(shù)型號(hào)的傾向性是指將招標(biāo)項(xiàng)目產(chǎn)品限定為某幾個(gè)品牌的某些型號(hào)，從而就界定了某個(gè)投標(biāo)人，指定品牌也就等于指定了中標(biāo)人，招標(biāo)的公平、公正意義就不存在了。還有些招標(biāo)人通過設(shè)置相關(guān)技術(shù)指標(biāo)排除大部分潛在投標(biāo)人，再結(jié)合商務(wù)條款的設(shè)置來進(jìn)一步排除其他的潛在投標(biāo)人。技術(shù)隱陛定標(biāo)是不正常招標(biāo)中隱蔽性最強(qiáng)的一種方式，需要較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)才能發(fā)現(xiàn)其中的問題，而行業(yè)監(jiān)管部門通常不是相關(guān)領(lǐng)域的專家，往往不能發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，從而讓某些投標(biāo)人的不良目的得逞，損害了其他投標(biāo)人的利益。

  3．商務(wù)和技術(shù)評(píng)分條款的量身訂做

  按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，貨物服務(wù)招標(biāo)采購的評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)分法和性價(jià)比法。其中綜合評(píng)分法是較為常用的一種，綜合評(píng)分法是指在最大限度地滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合評(píng)審后，以總得分最高的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選人，其主要評(píng)分因素是價(jià)格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)、對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度等，其中價(jià)格分值占總分值的比重為30％-60％，也就是說商務(wù)和技術(shù)分值占總分值的比重可以為40％-70％之間，對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果有著舉足輕重的作用，多數(shù)招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人會(huì)在此做文章，有關(guān)系的潛在投標(biāo)人，便可利用上述評(píng)分條款的設(shè)置，為自己量身定做，從而使綜合評(píng)分的最高分?jǐn)?shù)中標(biāo)，中標(biāo)價(jià)無形中被推高。

  4．招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織招投標(biāo)過程中存在不規(guī)范行為

  2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以來，招投標(biāo)制度得到了全面推行，同時(shí)確立了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的法律地位，招標(biāo)代理行業(yè)迅速發(fā)展，十多年來，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增長，形成了一個(gè)龐大的服務(wù)群體，在這時(shí)期，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在規(guī)范招標(biāo)活動(dòng)行為、提高招標(biāo)工作質(zhì)量、維護(hù)招標(biāo)市場秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但由于我國的經(jīng)濟(jì)體制仍處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，管理制度還不夠完善、從業(yè)規(guī)范性還不夠統(tǒng)一，招投標(biāo)過程中的違法、違規(guī)現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，從而導(dǎo)致招標(biāo)代理行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競爭、不規(guī)范行為的滋生，特別是近年來，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量激增，使得招標(biāo)代理行業(yè)競爭激烈，有些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了生存和承攬業(yè)務(wù)，一味聽從招標(biāo)人的意圖，一心只為“服務(wù)”好招標(biāo)人，無視規(guī)章制度和行業(yè)規(guī)范，只根據(jù)招標(biāo)人的意圖編制招標(biāo)文件，排擠其他投標(biāo)人，評(píng)標(biāo)程序走過場，以表面合法掩蓋“地下”非法行徑，從短期看，中標(biāo)結(jié)果是滿足了招標(biāo)人要求，但從長遠(yuǎn)看，虛假招投標(biāo)不利于招標(biāo)代理行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，也損害了國家、社會(huì)和群眾的利益。另外，由于招標(biāo)代理行業(yè)的迅速發(fā)展，行業(yè)從業(yè)人員數(shù)量龐大，大部分是非專業(yè)人員，專業(yè)技能和職業(yè)道德水平參差不齊，對(duì)招標(biāo)代理行業(yè)的專業(yè)性和規(guī)范性帶來不利影響。

  5．評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)過程存在不公正、不自主等行為

  評(píng)標(biāo)委員會(huì)是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，不能獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任，特別是違規(guī)評(píng)標(biāo)如何界定、監(jiān)管和處罰的依據(jù)等沒有明確的法律規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。另外，按照現(xiàn)行的規(guī)定，評(píng)標(biāo)專家?guī)烊藛T除了少數(shù)為退休人員外，大多數(shù)是在職人員，獨(dú)立受聘、單獨(dú)通知，部分專家為了趕時(shí)間，到了評(píng)審現(xiàn)場后不能耐心、全部地審閱全部招投標(biāo)人的投標(biāo)文件，而是進(jìn)行“分工合作”，一個(gè)評(píng)委只負(fù)責(zé)審核一個(gè)投標(biāo)人的文件，最后再進(jìn)行信息匯總打分，或是對(duì)全部招投標(biāo)文件快速瀏覽一遍后，按照以往經(jīng)驗(yàn)和自己主觀意愿馬上進(jìn)行評(píng)分，對(duì)不清楚的部分則咨詢其他評(píng)委或進(jìn)行討論，嚴(yán)重影響了正常的評(píng)標(biāo)秩序和違背了獨(dú)立評(píng)審的原則。

  6．投標(biāo)人圍標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重

  陪標(biāo)、圍標(biāo)情況按照現(xiàn)行流行的說法就是一個(gè)“托”，臺(tái)面上看似競爭激烈的幾個(gè)投標(biāo)人，臺(tái)下實(shí)際上是一伙人，誰中標(biāo)是早就商量好的，真正受損害的還是招標(biāo)人。上述情況大概可以分為以下兩種情況，一種是投標(biāo)人私下進(jìn)行協(xié)商確定的，即參與投標(biāo)的投標(biāo)人是個(gè)“利益同盟”的合作關(guān)系；另外一種則是與招標(biāo)人的腐敗有關(guān)，即招標(biāo)人在編制招標(biāo)需求書時(shí)已根據(jù)相關(guān)投標(biāo)人進(jìn)行“量身訂做”，其他的投標(biāo)人不過是請(qǐng)來陪標(biāo)的。圍標(biāo)、陪標(biāo)的最終結(jié)果是中標(biāo)價(jià)格高于市場價(jià)格，使投標(biāo)人和相關(guān)人員得到最大利潤，招標(biāo)人的利益受到損害。

  規(guī)范招標(biāo)采購管理的對(duì)策

  1．建立健全法律法規(guī)

  一是要完善各項(xiàng)規(guī)章制度，有關(guān)部門要各司其責(zé)、高度重視法律實(shí)施過程中存在的問題，認(rèn)真分析出現(xiàn)這些問題的原因，及時(shí)出臺(tái)配套政策和措施，堵塞漏洞。二是要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》及有關(guān)政策、法規(guī)，加大宣傳引導(dǎo)力度，嚴(yán)格依法辦事。三是要加快職能轉(zhuǎn)變，努力把依法執(zhí)政、依法行政的決策和理念落實(shí)到規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的各項(xiàng)工作中去。

  2．推行招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化范本

  為保證公平，杜絕招標(biāo)文件編制存在對(duì)合格投標(biāo)人資格要求、商務(wù)和技術(shù)評(píng)審等傾向性條款設(shè)置，可由相關(guān)職能部門編制招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化范本，范本中應(yīng)對(duì)主要條款進(jìn)行合理設(shè)置，明確規(guī)定招標(biāo)公告、投標(biāo)須知、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)及評(píng)標(biāo)辦法、合同條款、投標(biāo)文件格式等內(nèi)容，特別是對(duì)合格投標(biāo)人要求標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)及商務(wù)條款設(shè)定、綜合評(píng)分辦法等進(jìn)行編制，并對(duì)可修改和不可修改部分進(jìn)行硬性規(guī)定，招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)只能依照標(biāo)準(zhǔn)化范本，對(duì)照項(xiàng)目實(shí)際情況和符合條件進(jìn)行“完型填空”。如合格投標(biāo)人只能設(shè)定符合“投標(biāo)人應(yīng)具備《政府采購法》第二十二條規(guī)定的條件”、“投標(biāo)人必須是具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力的中華人民共和國境內(nèi)注冊(cè)的法人”、“投標(biāo)人營業(yè)范圍必須具有招標(biāo)項(xiàng)目的生產(chǎn)或供貨資格”等，堵住“精心設(shè)計(jì)”、“隱陛定標(biāo)”、“量身定作”等旁門左道，走上陽光大道。

  3．規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度和退出機(jī)制

  招標(biāo)代理是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，開辦招標(biāo)代理企業(yè)投資少、風(fēng)險(xiǎn)小，取得招標(biāo)代理資質(zhì)的門檻較低，相關(guān)配套的行業(yè)政策法規(guī)體系較少，行業(yè)水平參差不齊。因此，規(guī)范招標(biāo)代理市場必須把資質(zhì)管理和行為管理有效地結(jié)合起來，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)并結(jié)合近幾年招標(biāo)代理行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，制定完善行業(yè)準(zhǔn)人(退出)制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、職業(yè)道德等政策法規(guī)，從制度上對(duì)招標(biāo)代理企業(yè)的準(zhǔn)人(退出)、市場行為等進(jìn)行管理和規(guī)范。同時(shí)建立較為完善的監(jiān)管機(jī)制，定期開展專項(xiàng)檢查和專項(xiàng)治理活動(dòng)，針對(duì)招標(biāo)代理市場比較突出的問題進(jìn)行整治，重點(diǎn)查處招標(biāo)代理活動(dòng)中違法違規(guī)行為和不正當(dāng)?shù)母偁幮袨椋茨甓?，把招?biāo)代理企業(yè)的市場行為情況和資質(zhì)條件一并在行業(yè)官網(wǎng)上進(jìn)行公布，對(duì)于有不正當(dāng)競爭行為的企業(yè)應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定堅(jiān)決予以處理或退出，促進(jìn)招標(biāo)代理行業(yè)的健康發(fā)展。

  4．完善評(píng)委評(píng)審制度

  相關(guān)管理部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家和評(píng)標(biāo)過程的管理和監(jiān)督，保證評(píng)標(biāo)活動(dòng)的客觀、公平、公正。一是建立健全評(píng)標(biāo)專家管理制度，嚴(yán)格評(píng)標(biāo)專家資格認(rèn)定程序，并加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的培訓(xùn)、考核、評(píng)價(jià)和檔案管理，對(duì)評(píng)標(biāo)專家實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。二是嚴(yán)肅評(píng)標(biāo)過程的紀(jì)律，對(duì)評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，要嚴(yán)肅查處，在評(píng)標(biāo)專家抽取室、開標(biāo)大廳、評(píng)標(biāo)室等關(guān)鍵區(qū)域加裝攝像和錄音電子監(jiān)控系統(tǒng)，并對(duì)整個(gè)活動(dòng)過程進(jìn)行錄像記錄，做到評(píng)標(biāo)活動(dòng)全過程監(jiān)控和責(zé)任可追溯。三是所有招標(biāo)采購統(tǒng)一建立專家?guī)?，并建設(shè)專門的專家?guī)旃芾砗统槿∠到y(tǒng)，專人、專機(jī)負(fù)責(zé)完成，保證評(píng)標(biāo)專家組成的公平。

  5．建立投標(biāo)人綜合誠信機(jī)制

  為了更好地履行監(jiān)督管理職能，應(yīng)建立切實(shí)可行、便于操作的誠信行為信息管理制度和系統(tǒng)。相關(guān)部門要加快建立招投標(biāo)誠信行為管理制度、信用體系信息共享平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)誠信管理制度化、公開化。信用體系信息共享平臺(tái)的建設(shè)可以借鑒廣州建設(shè)工程交易中心市場誠信建設(shè)平臺(tái)的做法，在政府招標(biāo)采購管理網(wǎng)站上設(shè)置專欄，將投標(biāo)人的企業(yè)信息、誠信排名、誠信評(píng)價(jià)、違法行為記錄等信息進(jìn)行統(tǒng)一管理、采集和公布，并可將其誠信排名情況作為評(píng)分指標(biāo)之一。對(duì)查出的違法違規(guī)行為，除了中標(biāo)無效、罰款等經(jīng)濟(jì)制裁外，還將其記錄在誠信信息平臺(tái)上，達(dá)到規(guī)定情況的，還要采取降低資質(zhì)、限制參與招投標(biāo)等措施，提高投標(biāo)人違紀(jì)違法成本。

  6．加強(qiáng)監(jiān)督管理

  為盡可能防止和堵塞招投標(biāo)的各種違規(guī)現(xiàn)象，招投標(biāo)監(jiān)管部門應(yīng)完善監(jiān)察相關(guān)制度，并設(shè)立監(jiān)察室，由監(jiān)察人員對(duì)招標(biāo)采購全過程進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，確保招投標(biāo)活動(dòng)依法、依程序進(jìn)行。