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政府PPP融資與風險防范研究

口文／宋 沛 雷高峰

  長期以來，基礎設施建設投資被理所當然的認為是地方政府的專有領域。但因為基礎設施建設的外部性并不是意味著市場機制和私營部門不能在其中發(fā)揮出積極的作用。另外，地方政府在提供基礎設施服務時，往往會面臨一些相互沖突的問題，從而很難再得到預期的實踐效果。同時地方政府在基礎設施建設中，項目融資方面臨著資金緊缺的局限，而私營部門面臨著項目的運營風險以及政策上的不確定風險。當前，在我國政府工程項目可行的融資模式中，主要包括政府直接投資、政府與私人共同投資、政府管制下的私人投資以及政府允許范圍內的私人完全投資等多種模式。

  一、政府PPP融資風險點分析

  (一)政策風險

  政府PPP融資的政策風險即在項目實施的過程中，由于政府政策的改變而影響項目潛在的盈利能力。當前PPP項目失敗的主要原因在于相關地方法律法規(guī)與合同條款的不匹配，同時政策不持續(xù)、公開度不夠，政策的風險投資方不可控。因此，私人投資必然會要求更好的投資報酬作為風險溢價的補償。

  (二)技術風險

  政府PPP融資的技術風險直接關系到項目實際建設和運營情況。技術風險應該由私營合作方承擔，而私營合作方在政府項目建設完成后需要一定的維護和運營，但受限于技術創(chuàng)新的難度或者技術進步引起的原有設備的落后，都會間接提高成本。運營成本的提高將減少私營合作方投資回報率，這樣勢必會影響到日后運營成本的支出。

  (三)財務風險

  政府PPP融資的財務風險大小與債務補償能力直接相關聯(lián)。本文所指的財務風險是基礎設施建設、運營的現(xiàn)金收入不足以支付債務和對應的利息，從而增加了債權人求助于法律的手段逼迫項目公司破產的可能性。當前許多公司的資產方案能夠實現(xiàn)資本結構的合理化，最大程度上減輕財務風險的發(fā)生率。但實際上私營合作方很有可能需要獨自承擔此類的風險，一旦債務由公共部門或者融資擔保機構承擔，那么政府PPP融資的財務風險也會大大的均攤，保障項目的正常運營。

  (四)營運風險

  政府PPP融資運營風險主要來自于項目財務效益的不確定性。在政府PPP融資過程中應該盡可能確保私營合作方能夠獲得合理的利潤空間回報率，為此，需要使用者支付合理的費用。但在實際運用過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或者提供服務過程中受到各種因素的影響，因而項目真正的盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平，從而造成了較大的運營風險。

  (五)管理風險

  政府PPP融資的管理風險涵蓋十分廣泛，大致包括商業(yè)風險的過度承擔、項目招標失敗、選擇不良的投資商、政府監(jiān)管不到位等幾個方面。其中，政府監(jiān)管不到位主要體現(xiàn)在項目規(guī)劃者、投資者、建設者、經營者以及他們之間的協(xié)同關系方面，使政府面臨公共利益受損的隱患。

  (六)法律風險

  修訂后的行政訴訟法和最高院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，將特許經營協(xié)議界定為行政協(xié)議，并適用行政訴訟。對這一新的規(guī)定，實務界反響強烈，一是認為會加劇政企雙方的不平等性，社會資本特別是外商投資和民間投資擔心其權利得不到充分保護；二是擔心爭議解決的公正性。由于行政案件應由最初做出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄，社會資本懷疑法院判決會受到當?shù)馗深A；三是導致法律關系的不確定性。由于行政協(xié)議在我國法律制度體系中并無明確的規(guī)定，在特許經營協(xié)議約定不清的情況下，不能像民事協(xié)議那樣依照《合同法》處理。

  二、政府PPP融資風險點防范路徑

  (一)強化資質認證

  強化資質認證需要政府在項目評估與認證時嚴格把關。具體而言，招標過程中需要進行投標人的資質認證審核。對于優(yōu)先公私合作的項目進行可行性研究，特別是需要關注其經濟上的可行性、可實施性、融資可行性。預防陪標、串標、虛假招標等違法行為發(fā)生。同時，政府對項目的支持力度、范圍、時限等方面要適當調整，明確社會資本參與投資工程項目的審批流程。

  PPP項目融資是否能夠成功，其中最主要的因素是項目風險承擔的合理性問題。政府部門在設計風險分擔時需要考慮方案是否具有吸引力。通?？梢愿鶕?jù)各方獲利的多少來考慮承擔相應的風險，使項目參與方能夠接受。只有PPP融資項目方案具有足夠的吸引力，才能夠保障項目可操作性。為此，優(yōu)化政府PPP融資風險結構非常重要。

  (二)優(yōu)化風險結構

  PPP項目融資是否能夠成功，其中最主要的因素是項目風險承擔的合理性問題。政府部門在設計風險分擔時需要考慮方案是否具有吸引力。通?？梢愿鶕?jù)各方獲利的多少來考慮承擔相應的風險，使項目參與方能夠接受。只有PPP融資項目方案具有足夠的吸引力，才能夠保障項目可操作性。為此，優(yōu)化政府PPP融資風險結構非常重要。

  (三)完善監(jiān)管過程

  完善監(jiān)管過程需要政府對項目的建設和經營進行全過程的監(jiān)督。同時考慮到政府PPP融資項目的復雜性，僅僅依靠政府機構進行監(jiān)督是不可行的，必須要以政府機構為主體，社會監(jiān)督參與的方式進行。除此之外，還必須要健全政府部門在PPP法律層面上的運作制度，對項目設計、融資方式、運營管理、維護等采納公共意見，借助于完善的法律法規(guī)來約束各方利益主體，以期達到相互監(jiān)督，協(xié)同共進的效果。

  三、結語

  作為政府工程項目主體的重要融資活動，政府PPP融資是根據(jù)項目的預期收益率、資產以及政府補貼等多種形式綜合的一種融資活動安排，對于公共基礎設施建設具有至關重要的作用。本文研究政府PPP融資與風險防范有關問題，首先從政府融資模式分析出發(fā)，然后就政府PPP融資風險點進行了深入的剖析，最后就如何進一步提升政府PPP融資風險點防范路徑水平從強化資質認證、優(yōu)化風險結構和完善監(jiān)管過程三個方面進行了深入的分析。希望為今后政府PPP融資實踐工作奠定堅實的基礎條件，推動PPP實踐運用工作的開展，優(yōu)化政府PPP融資風險水平。

  (作者單位：陜西省采購招標有限責任公司)