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PPP項(xiàng)目常見(jiàn)犯罪預(yù)防

口文／馮松林、辛超、邱維雨

  我國(guó)對(duì)外正在實(shí)施一帶一路戰(zhàn)略，國(guó)內(nèi)正全面推行PPP項(xiàng)目運(yùn)作。 PPP項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施,存在權(quán)錢交易、國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。從已經(jīng)審判的大案要案上公布的涉嫌犯罪看有的與項(xiàng)目工程有關(guān)，犯罪數(shù)額特別巨大，給國(guó)家造成重大損失。加強(qiáng)在建的各類工程及PPP項(xiàng)目領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè)意義重大。

  PPP項(xiàng)目工程常見(jiàn)犯罪是指，PPP項(xiàng)目從審批、立項(xiàng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)、至特許經(jīng)營(yíng)合作期滿、經(jīng)營(yíng)者移交全過(guò)程，PPP項(xiàng)目工程參與方因故意或過(guò)失觸犯刑法，造成危害社會(huì)的嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)受到處罰的行為。

  我國(guó)參加WTO組織承認(rèn)的工程領(lǐng)域的國(guó)際慣例FlDIC合同條件中，明確規(guī)定將賄賂的行賄人逐出施工現(xiàn)場(chǎng)。國(guó)際慣例和國(guó)內(nèi)立法、規(guī)章對(duì)工程領(lǐng)域的犯罪都予以打擊。筆者結(jié)合工程和刑辯實(shí)踐撰寫此文，請(qǐng)大家指教。

（一）

  一、 PPP項(xiàng)目工程前期犯罪

  國(guó)有資金項(xiàng)目工程在項(xiàng)目決策前期常見(jiàn)犯罪為玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪是瀆職罪的一部分。

  在項(xiàng)目工程建設(shè)和司法實(shí)踐中，人們關(guān)注工程違法的焦點(diǎn)通?；蛄?xí)慣放在受賄案件上,忽視對(duì)決策機(jī)構(gòu)或決策者玩忽職守犯罪，對(duì)高層決策機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)人的敬畏及對(duì)決策過(guò)程不明晰，對(duì)項(xiàng)目工程決策中的玩忽職守犯罪的立案查處少、打擊不力。

  決策中的玩忽職守罪是指國(guó)家工作人員違反職責(zé)規(guī)定,不履行或不正確履行其職責(zé)義務(wù)致使國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。常見(jiàn)表現(xiàn)為有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人違反職責(zé)規(guī)定，錯(cuò)誤決定項(xiàng)目選址工程上馬或開(kāi)工建設(shè)因此造成重大損失或事故、重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)等情況構(gòu)成玩忽職守罪;在項(xiàng)目識(shí)別階段可行性論證缺乏科學(xué)依據(jù)造成重大失誤、重大經(jīng)濟(jì)損失的構(gòu)成玩忽職守罪。

  最高檢1987年司法觧釋認(rèn)定死亡1人以上或重傷3人以上、直接經(jīng)濟(jì)損失在5萬(wàn)元以上的危害后果、行為與后果之間有因果關(guān)系即構(gòu)成本罪。該罪犯罪主體是在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員；該罪主觀方面是疏忽大意過(guò)失和過(guò)于自信過(guò)失；侵害的客體是國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位正常管理活動(dòng)；該罪客觀方面是違紀(jì)、違規(guī)、不盡職責(zé)義務(wù)，致使國(guó)家與人民利益遭受重大損失；此罪量刑據(jù)《刑法》397條規(guī)定處3年以下有期徒刑或拘役，情節(jié)嚴(yán)重處3年以上7年以下有期徒刑。對(duì)待此類犯罪要區(qū)分在政治經(jīng)濟(jì)改革中工作失誤的界限。

  在重大項(xiàng)目工程決策中濫用職權(quán)造成重大損失的構(gòu)成濫用職權(quán)罪，它與玩忽職守罪同為瀆職罪的組成部分。在PPP項(xiàng)目實(shí)施初期對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式選擇（BOT、BOO、TOT、ROT)物有所值評(píng)估、政府承受能力評(píng)估、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)充分論證、聘請(qǐng)專家咨詢、科學(xué)決策，做好預(yù)防瀆職犯罪行為。此外，還應(yīng)當(dāng)防止決策失誤造成的環(huán)境污染罪。

  二、PPP項(xiàng)目工程實(shí)施階段犯罪

  PPP項(xiàng)目按項(xiàng)目實(shí)施階段執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)合作人資格審查、招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判選擇合作伙伴、資產(chǎn)評(píng)估、交易結(jié)構(gòu)設(shè)置、參于或負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件起草、對(duì)投標(biāo)人資格預(yù)審、財(cái)政補(bǔ)貼、產(chǎn)品價(jià)格評(píng)估、特許經(jīng)營(yíng)期限及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予階段是錢權(quán)交易的高發(fā)期。

  常見(jiàn)職務(wù)犯罪主要有：賄賂罪、貪污罪、挪用公款罪、簽訂、履行合同被騙罪。賄賂罪由介紹賄賂罪、行賄罪、受賄罪三個(gè)罪名構(gòu)成，犯罪主體為國(guó)家機(jī)關(guān)、企、事業(yè)單位從事公務(wù)的人員；除簽訂、履行合同被騙罪過(guò)失犯罪外其余都屬主觀故意犯罪。

  公務(wù)人員在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中利用職務(wù)之便貪污、收受賄賂是故意犯罪。據(jù)《刑法》第38條規(guī)定，國(guó)家工作人員非法占有國(guó)有財(cái)產(chǎn)五千元為立案的起點(diǎn),國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體的工作人員利用職務(wù)之便非法收受、索要他人財(cái)物為他人謀利益的對(duì)直接責(zé)任人和單位主管領(lǐng)導(dǎo)處五年以下徒刑；單位并處罰金,收受回扣以收賄論。

  在PPP項(xiàng)目用地審批環(huán)節(jié)，政府土地管理機(jī)關(guān)、公共設(shè)施資源評(píng)估作價(jià)機(jī)構(gòu)的工作人員違法批準(zhǔn)征用、低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)、公共設(shè)施資源造成損失的，構(gòu)成徇私舞弊罪，情節(jié)嚴(yán)重判處3年以上7年以下有期徒刑。

  刑法修正案七將與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員關(guān)系密切的人的受賄視為該國(guó)家人員的受賄,擴(kuò)大了受賄罪的主體范圍。

  關(guān)于PPP項(xiàng)目工程中國(guó)家工作人員犯賄賂、貪污罪的量刑問(wèn)題，我國(guó)《刑法》第383條規(guī)定貪污受賄5千不滿5萬(wàn)判處1年以上7年以下有期徒刑；貪污受賄5萬(wàn)以上不滿10萬(wàn)判處5年以上有期徒刑，情節(jié)嚴(yán)重的判處無(wú)期徒刑；貪污受賄10萬(wàn)以上的判處10年以上有期或無(wú)期徒刑,情節(jié)特別嚴(yán)重的判處死刑，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。

  ppp項(xiàng)目的民營(yíng)資本投資人、招標(biāo)代理人、咨詢中介服務(wù)公司在ppp項(xiàng)目運(yùn)作階段可能發(fā)生行賄罪、商業(yè)賄賂罪、侵占罪。項(xiàng)目公司設(shè)立、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段，可能涉嫌工作重大安全事故罪、偷稅罪、串通投標(biāo)罪等。

預(yù)防上述犯罪，除法制教育外，應(yīng)設(shè)立嚴(yán)格的審查、審批程序，嚴(yán)格遵守《招投投標(biāo)法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》財(cái)政部關(guān)于PPP操作程序、物有所值評(píng)估的相關(guān)程序規(guī)定以及《公司法》的股權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定。將權(quán)力鎖在籠子里、量化權(quán)力清單；集中公開(kāi)審批制度；對(duì)關(guān)鍵機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)人強(qiáng)化廉政監(jiān)督管理。此外，加強(qiáng)對(duì)此類犯罪的打擊力度，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，保證PPP項(xiàng)目廉政高效運(yùn)作。

（二）

  三、 PPP項(xiàng)目工程領(lǐng)域犯罪成因與趨勢(shì)

  形成工程領(lǐng)域犯罪的原因是多方面的，共性有以下幾點(diǎn)：

  巨額工程款對(duì)PPP項(xiàng)目各方當(dāng)事人產(chǎn)生巨大金錢誘感：一般工程投資概算標(biāo)的額超過(guò)數(shù)億元、有的高達(dá)數(shù)十億元。PPP項(xiàng)目工程運(yùn)作的參與各方有的由于法制觀念淡溥，面對(duì)巨額金錢誘惑不惜以身試法、鋌而走險(xiǎn)。

  官風(fēng)不正。從令計(jì)劃、徐才厚罪案到各省、市地方政府高官犯罪可見(jiàn)，持有重權(quán)人將自己置于法律之外、利用職務(wù)便利進(jìn)行權(quán)錢交易，在當(dāng)下實(shí)施PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，從上至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)各級(jí)政府推出一大批PPP項(xiàng)目，政府掌控PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、行政許可權(quán)，成為以權(quán)牟利的條件；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和國(guó)有土地、公共設(shè)施資源，成為錢權(quán)交易的直接資本。

  民營(yíng)資本方為獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及項(xiàng)目公司利潤(rùn)，通過(guò)行賄手段取得項(xiàng)目將更為可能；暗箱操作、電子信息化手段的使用使行賄犯罪更為隱蔽、便捷。

  有的對(duì)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作人員玩忽職守、以權(quán)謀私、行賄受賄定罪量刑偏輕；有的用黨內(nèi)組織處分、行政處理取代刑事處罰；有的項(xiàng)目工程貪腐案、串案、共同犯罪案件與司法、政府官員相聯(lián)，在處理時(shí)出于自保又使臟官之間因利害關(guān)系官官相聯(lián)，官官相護(hù)。

  有的項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)營(yíng)、決策權(quán)力被人暗中分割、出租并形成若干個(gè)利益輸送圈；工程領(lǐng)域冤假錯(cuò)案增多、有的漏網(wǎng)之魚長(zhǎng)期得不到查處；項(xiàng)目工程類刑事犯罪案件審判、量刑不公、打擊不力使有的貪官無(wú)所畏懼、前赴后繼。

  在工程招投標(biāo)領(lǐng)域，放松對(duì)中介機(jī)構(gòu)、民營(yíng)投資人串通投標(biāo)犯罪的查處，單靠行政監(jiān)督而不實(shí)施司法查處，串通投標(biāo)（串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)）犯罪未得到有效遏制，權(quán)錢交易有的仍在進(jìn)行中。

  犯罪分子應(yīng)用高科技術(shù)提高反偵查能力，職務(wù)犯罪更加隱蔽；利用職務(wù)之便與收受臟款電子化操作，對(duì)刑事偵查、追繳臟款更為復(fù)雜。賄賂臟款交付手段變形，由現(xiàn)金交付轉(zhuǎn)變?yōu)楦邇r(jià)名畫、古董、股權(quán)、銀行卡、專利權(quán)、職位等具有金錢價(jià)值但又非金錢方式所取代；臟款交付從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向境外，以不同幣種交付。

  有的負(fù)責(zé)人為逃避重大失誤與瀆職給國(guó)家造成巨大的罪責(zé)，對(duì)分管或職責(zé)范圍內(nèi)有關(guān)項(xiàng)目工程重大犯罪情節(jié)不匯報(bào)、不作為，隱瞞包庇犯罪。

（三）

  四、PPP工程犯罪預(yù)防

  預(yù)防PPP工程領(lǐng)域內(nèi)的犯罪不僅是司法機(jī)關(guān)紀(jì)委工作，也是參與PPP項(xiàng)目工程中各方都必須做的長(zhǎng)期工作。筆者結(jié)合工程刑事案件辯護(hù)實(shí)踐提出以下預(yù)防做法:

  增強(qiáng)PPP項(xiàng)目參建人員對(duì)犯罪后果與自由的認(rèn)知。馬克思說(shuō)過(guò)，一個(gè)人除了善良的心以外健康是最大的財(cái)富?，F(xiàn)在看來(lái)還不完整,應(yīng)當(dāng)加上自由。對(duì)工程領(lǐng)域犯罪分子判刑，除判處死刑和剝奪政治權(quán)利外主要是沒(méi)收財(cái)產(chǎn)與勞動(dòng)改造，剝奪犯罪分子的人身自由。當(dāng)官權(quán)錢交易、勞改都是由其本人完成的，當(dāng)本人認(rèn)識(shí)到犯罪后果與剝奪自由的嚴(yán)重性，在自覺(jué)預(yù)防問(wèn)題上才會(huì)有所成效。要達(dá)到這一點(diǎn)，機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)組織參與或長(zhǎng)期負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目工程的公務(wù)人員到法庭旁聽(tīng)罪案審判，到勞改農(nóng)場(chǎng)實(shí)地參觀罪犯服刑；明了刑法罪刑相適應(yīng)原則，明了收臟便是收的雙開(kāi)決定書、收臟便是收的刑事判決書，自覺(jué)不敢貪。

  職能部門注重PPP實(shí)施過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。如項(xiàng)目登記審查、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、特許經(jīng)營(yíng)者資格認(rèn)定、產(chǎn)品定價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期設(shè)定、維修標(biāo)準(zhǔn)與回收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、民間資本合作伙伴選擇方式等關(guān)健核心條款的審核與設(shè)計(jì)。

  執(zhí)行黨的民主集中制準(zhǔn)則，強(qiáng)化科學(xué)決策民主決策，對(duì)重大、核心項(xiàng)目決策防止一人說(shuō)了算與一言堂。建立決策機(jī)制，充分發(fā)揮各類專家作用；設(shè)立、強(qiáng)化對(duì)PPP項(xiàng)目全程監(jiān)控機(jī)制、突發(fā)事件處理機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)審批機(jī)制、完善價(jià)格監(jiān)管制度。

  有的PPP特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)幾十年，當(dāng)年負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的工作人員或許調(diào)離、退休，管好PPP項(xiàng)目工程不僅靠人更重要的是靠完善監(jiān)管機(jī)制；落實(shí)國(guó)發(fā)（2014）60號(hào)文件關(guān)于“建立獨(dú)立、透明、可問(wèn)責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制”；各級(jí)政府法制辦應(yīng)在建立、完善監(jiān)管機(jī)制上做好文章，用有效的監(jiān)管機(jī)制與制度管理PPP。

  以法管理PPP項(xiàng)目是根本做法。早日出臺(tái)《特許經(jīng)營(yíng)法》、堅(jiān)持以法治理，學(xué)好法、用好法，發(fā)揮政府法律顧問(wèn)作用。做好PPP文件設(shè)計(jì)、方案設(shè)施、法律保障、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偡揽亍⒇?cái)務(wù)成本核算、合同文本起草工作；處理好特許經(jīng)營(yíng)合同履行中的重大變更和不可抗力、政策調(diào)整、法律變更等突發(fā)事件的預(yù)案。教育、制度、法制是預(yù)防PPP項(xiàng)目犯罪發(fā)生的主要措施。

  分清罪與非罪之間界限。從事PPP項(xiàng)目運(yùn)作的人員應(yīng)當(dāng)搞清何為利用職務(wù)之便？分清禮尚往來(lái)與受賄、收臟的界限；分清何為關(guān)系密切的人？筆者幾十年刑辯中發(fā)現(xiàn)有的被告人逮捕前是為人講了多年廉政課的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)了看守所仍分不清罪與非罪界限，放松對(duì)受賄犯罪警惕、防范，教訓(xùn)深刻。

  PPP項(xiàng)目工程建設(shè)文件中加強(qiáng)犯罪預(yù)防。將廉政條款設(shè)計(jì)好載入PPP通用合同中、將廉政合同編入招標(biāo)文件中，甲方乙方都對(duì)照?qǐng)?zhí)行，也是紀(jì)檢工作組合法介入檢查的依據(jù)；針對(duì)PPP項(xiàng)目施工進(jìn)程與投訴，及時(shí)查處與教育。將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。

  對(duì)PPP重大犯罪案件必須從嚴(yán)判處?；A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)PPP項(xiàng)目投資巨大、涉及面廣、事關(guān)民生和不特定人群的安全，關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定和治安；對(duì)重大犯罪案件放縱就是對(duì)人民的犯罪。所以對(duì)重大罪犯必須從重判處嚴(yán)厲打擊，并在媒體和相關(guān)網(wǎng)站上廣為宣傳，使貪腐之人感到不想貪、不敢貪、談貪色變。在PPP實(shí)施各階段、建設(shè)過(guò)程中及時(shí)檢查、督促民營(yíng)資本執(zhí)行廉政協(xié)議情況，做到警鐘長(zhǎng)鳴。

  嚴(yán)格遵守黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中政府機(jī)關(guān)的黨員干部應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則，積極參加組織生活，發(fā)揮模范作用，加強(qiáng)自覺(jué)性修養(yǎng)，潔身自好，將機(jī)關(guān)的黨員干部的表現(xiàn)作為晉升、降職的標(biāo)準(zhǔn)；增強(qiáng)機(jī)關(guān)干部對(duì)付糖衣炮彈和美女侵蝕的反制能力，做到兩頭都要硬。