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從政府采購的發(fā)展看行業(yè)未來走向

口文／國資委機械工業(yè)經(jīng)濟管理研究院采購與PPP研究中心副主任  呂漢陽

  政府采購增速快，主要得益于政府購買服務(wù)制度的推行，服務(wù)類采購的比例提升了4.7個百分點帶動了整個201 5年政府采購規(guī)模的增長。

  從前服務(wù)類采購主要是機關(guān)樓堂館所的保潔、綠化、保安服務(wù)，如今擴展到政府為老百姓第三方購買公共服務(wù)的采購，這一下擴大了政府采購的服務(wù)類范圍和規(guī)模，未來政府采購快速的增長點也都是公共服務(wù)類項目和PPP項目的采購。

  2015年中國全國政府采購規(guī)模為21070.5億元，首次突破2萬億元，比2014年增加3765.2億元，增長21.8％；占全國財政支出和GDP的比重分別達到12％和3.1％。公開招標(biāo)規(guī)模占政府采購總規(guī)模的比重下降，分散采購占政府采購總規(guī)模的比重上升。

  從政府采購結(jié)構(gòu)來看，貨物類、工程類和服務(wù)類采購金額分別為6571.4億元、11155.2億元和3343.9億元，占全國政府采購規(guī)模的比重為31.2％、52.9％和15.9％。貨物類和工程類采購增長相對平穩(wěn)，較上年增加1341.4億元和1014.1億元，增長25.6％和10％。

  2015年政府采購增速快，主要得益于政府購買服務(wù)制度的推行，服務(wù)類的比例提升了4.7個百分點，帶動了整個2015年政府采購規(guī)模的增長。

  為什么2014年下降  2015年快速增長

  【原來的服務(wù)類采購主要是機關(guān)辦公的樓堂館所的保潔、綠化、保安服務(wù)，現(xiàn)在擴展到政府為老百姓第三方購買公共服務(wù)的采購，這一下擴大了政府采購的服務(wù)類的范圍和規(guī)模。未來政府采購的增長點也都是公共服務(wù)類項目和PPP項目?！?/span>

  2013年后中國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，增長的速度跌破了7％，經(jīng)濟下行壓力較大，中國各個地區(qū)財政收入的增速也在下降，甚至東北和山西部分地區(qū)出現(xiàn)了財政稅收的負(fù)增長。在這種背景下，由于財政收入增速下降，導(dǎo)致財政支出這方面的壓力非常大，所以政府采購這部分的支出增長的壓力也是較大的?？梢?，宏觀經(jīng)濟背景不同以往。

  眾所周知的八項規(guī)定對”三公“經(jīng)費的硬約束，導(dǎo)致政府花錢控制嚴(yán)格，致使2013、2014年以來政府采購的規(guī)模增速下降。

  從2003年《政府采購法》施行以后，財政部一直沿著擴面增量和規(guī)范管理的主線穩(wěn)步推進，從點到面、從小到大，政府采購的范圍和規(guī)模不斷擴大。在政府采購兩萬億規(guī)模占GDP3％這個盤子，主要還是圍繞著機關(guān)和事業(yè)單位的辦公、家具、汽車等辦公采購，綠化、保安這些服務(wù)，還有一些機關(guān)樓堂館所修建擴建的工程。國內(nèi)其他涉及到公共部門的采購行為，包含工程領(lǐng)域的采購，特別是基礎(chǔ)設(shè)施工程的采購，包括國有企業(yè)的采購，國有金融機構(gòu)的采購，公檢、司法、軍隊所謂的裝備采購，還有每年商務(wù)部進行援外的采購用的都是財政性資金。公立醫(yī)院的采購，大學(xué)的采購等各種涉及公共資金和公共目的，很多資金采購的形態(tài)目前還是依據(jù)不同的行業(yè)管理規(guī)定來做，未完全按照政府采購的要求進行管理，與歐盟大政府采購或者是公共采購的概念是不完全一致的。所以，現(xiàn)在的情況下，未來中國政府采購的品類和部門的采購，增長擴大的空間可能有限。

  2015年政府采購取得突飛猛進的增長，得益于中央大力推行政府購買服務(wù)和：PPP的模式。服務(wù)類采購的異軍突起，改變了政府采購原有的結(jié)構(gòu)。原來的服務(wù)類采購主要是機關(guān)辦公的樓堂館所的保潔、綠化、保安服務(wù)，現(xiàn)在擴展到政府為老百姓第三方購買公共服務(wù)的采購，這一下擴大了政府采購的服務(wù)類的范圍和規(guī)模，服務(wù)類達到15％以上的水平，未來政府采購的增長點也都是公共服務(wù)類項目和：PPP項目的采購。

  結(jié)合當(dāng)前政府采購市場基本情況，對未來中國政府采購市場的發(fā)展，筆者概括為”三化“：市場化、法制化和國際化。

  市場化、法制化的政府采購

  【政府購買服務(wù)這種市場化提供公共服務(wù)的方式事實上給政府采購制度注入了新鮮的活力，為未來的政府采購市場的發(fā)展提供了新的動力。政府采購作為一整套法定的程序，它天然要求依法采購?！?/span>

  市場化。十八屆三中全會明確提出要強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用。在此思路下，各行業(yè)、各部門都在推進改革。政府采購領(lǐng)域隨著2015年《政府采購法實施條例》正式實施，對審批這方面也進行了一些清理，政府采購招標(biāo)代理資格現(xiàn)在也已經(jīng)取消了，使更多的行業(yè)企業(yè)都可以參與政府采購的代理工作。取消之后，事中事后監(jiān)管的手續(xù)，財政部目前也增在研究和探索。

  政府購買服務(wù)和PPP具體的落地選擇供應(yīng)商是按照政府采購和招標(biāo)的方式進行選擇，因此政府購買服務(wù)這種市場化提供公共服務(wù)的方式，其實是給政府采購制度注入了一個新鮮的活力，為未來的政府采購市場發(fā)展提供了新的動力。

  法制化。十八屆四中全會提出了全面依法治國。政府采購作為一整套法定的程序，它天然是要求依法采購的，所以圍繞四中全會的要求，《政府采購法實施條例》的帶動，近兩年也是出臺了著名的”74號令“，即非招標(biāo)采購方式的管理辦法，出臺了《PPP項目政府采購管理辦法》，出臺了《政府購買服務(wù)政府采購暫行辦法》等有關(guān)的制度，全面推進依法采購的落地。

  國際化的政府采購

  【在”一帶一路“大的戰(zhàn)略下，中國開始提出要主動盡快加入GPA開放政府采購市場，同時因為開放是對等的，歐美發(fā)達國家的市場也得對中國開放，為企業(yè)在走出去提供機遇，也將會有更多的涉外國際招投標(biāo)項目?！?/span>

  國際化。中國于2001年加人世界貿(mào)易組織(簡稱”WTO“)，現(xiàn)仍然在談WTO下面的子協(xié)議-政府采購協(xié)議。GPA的談判是在國際貿(mào)易市場上要開放的最后一塊公共市場。WTO解決的是私人商業(yè)市場的開放問題，2001年中國加入WTO以后，除了特殊行業(yè)有些限制以外，國外的供應(yīng)商都可以在中國投資興業(yè)、投資公司，進行加工生產(chǎn)銷售，但是只能賣給企業(yè)和個人。在沒有GPA簽署之前，國家政府采購扶持國貨是天然的，是不違背WTO義務(wù)的。當(dāng)然有一些行業(yè)是因為中國目前無法生產(chǎn)，必須購買國外貨物，但是一旦國內(nèi)有生產(chǎn)能力和提供能力的話，限制國外供應(yīng)商是沒有問題的。但是GPA簽署以后，就必須走國際招標(biāo)投的程序，給予國外供應(yīng)商以平等公開透明的競爭機會。

  2016年一個標(biāo)志性事件出現(xiàn)成為中國GPA談判的轉(zhuǎn)折點，中國”一帶一路“走出去，承建匈牙利到塞爾維亞的一段高速鐵路，在落地的時候被歐盟叫停。歐盟認(rèn)為高鐵項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施項目，屬于政府采購的領(lǐng)域，中國沒有加入GPA締約方，沒有資格來參與高鐵項目的建設(shè)和投標(biāo)。匈牙利和塞爾維亞是愿意中國去投資的，但是歐盟從法律條約的角度來叫停，同時說如果想繼續(xù)，需要與歐盟公司組成合資公司，而且歐盟公司要控股，采購貨物和設(shè)備要50％是歐盟的，這不符合中國投資的目的。

  在”一帶一路“大的戰(zhàn)略下，中國開始提出要主動盡快加如GPA開放政府采購市場，根據(jù)開放的對等原則，歐美發(fā)達國家的市場也得對中國開放，為企業(yè)在走出去提供機遇，也將會有更多的涉外國際招投標(biāo)的項目。

  代理機構(gòu)轉(zhuǎn)型的方向

  【招標(biāo)代理機構(gòu)有沒有專業(yè)能力和國際商務(wù)談判能力。能夠?qū)ι嫱鈬H招標(biāo)投標(biāo)項目提供整套解決方案，將是專業(yè)的咨詢機構(gòu)發(fā)展的方向之一。在走出去的同時，政府采購有關(guān)法律制度需要與國際規(guī)則接軌，需要學(xué)習(xí)和引入國外采購領(lǐng)域好的模式?！?/span>

  在政府購買服務(wù)的項目里，在PPP的項目里，在國際招投標(biāo)的項目里，中國招標(biāo)代理機構(gòu)未來都可以發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，特別提高自己的咨詢能力。GPA開放以后，國外的供應(yīng)商會大舉進人中國政府采購市場參與投標(biāo)競爭，中國的供應(yīng)商會走出去。招標(biāo)代理機構(gòu)有沒有專業(yè)能力和國際商務(wù)談判能力，能夠?qū)ι嫱鈬H招標(biāo)投標(biāo)項目提供整套解決方案，將是專業(yè)的咨詢發(fā)展的方向之一。

  中國在走出去的同時，政府采購有關(guān)法律制度需要與國際規(guī)則接軌，需要學(xué)習(xí)和引人國外采購領(lǐng)域好的模式。比如，專業(yè)化代購。以醫(yī)療設(shè)備采購為例，在美國醫(yī)療設(shè)備領(lǐng)域最大的采購代購公司的盈利模式與合同能源管理的模式非常類似，代理很多醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備的采購，能以較低的折扣價拿到產(chǎn)品，折扣下來的這部分再跟采購人進行分成，這就是它的盈利模式，其他行業(yè)也有類似的專業(yè)化代購公司，這也是中國未來招標(biāo)代理機構(gòu)轉(zhuǎn)型探索的方向。

  《中國招標(biāo)周刊》(責(zé)編：武文卿)