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科學(xué)劃分評標(biāo)階段積極應(yīng)對不正常低價(jià)投標(biāo)

口文／葛曉峰

  在我國招標(biāo)采購領(lǐng)域一直存在最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評估法孰優(yōu)孰劣的爭議。產(chǎn)生這些認(rèn)識問題的一個(gè)重要原因是對于評標(biāo)階段的劃分不夠科學(xué)，導(dǎo)致各階段的評審因素和標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。作者通過參照聯(lián)合國采購示范法對評標(biāo)階段進(jìn)行劃分的方法，對現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行梳理，指出最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評估法都是對價(jià)格因素和非價(jià)格因素的綜合考量，并建議從科學(xué)劃分評標(biāo)階段的角度，消除社會公眾和招標(biāo)采購從業(yè)人員對于評標(biāo)方法的認(rèn)識誤區(qū)，正確選擇適用評標(biāo)方法，取得更好的采購效益，并針對不正常低價(jià)投標(biāo)提出了應(yīng)對建議。

  2017年兩會期間，有人大代表提出最低價(jià)中標(biāo)辦法的錯(cuò)用和濫用，導(dǎo)致投標(biāo)人惡性價(jià)格競爭，促使一些投標(biāo)人為了中標(biāo)，不惜低于成本報(bào)價(jià)，中標(biāo)后則采取偷工減料、高價(jià)索賠等方式彌補(bǔ)自己的損失，嚴(yán)重?cái)_亂市場，阻礙正當(dāng)競爭，降低產(chǎn)品質(zhì)量，最終導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面，因此，建議嚴(yán)格限制或取消招投標(biāo)中采用最低投標(biāo)價(jià)法，采用綜合評估法。而在之前，也有人提出綜合評估法主觀因素太多，容易形成腐敗，投標(biāo)價(jià)格較高，不能節(jié)約資金，建議更多地采用最低評標(biāo)價(jià)法。目前，仍然有許多從業(yè)人員和社會公眾不能正確認(rèn)識最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評估法的區(qū)別。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行法律規(guī)定未能清晰地界定評標(biāo)階段，導(dǎo)致兩種評標(biāo)方法在各階段的評審因素不夠明確是產(chǎn)生這些誤區(qū)的重要原因。

  一、評標(biāo)過程是對價(jià)格因素和非價(jià)格因素的綜合考量

  不管采用哪種評標(biāo)方法，都需要綜合評估價(jià)格因素和非價(jià)格因素，都是追求物美價(jià)廉的過程?，F(xiàn)行法律的規(guī)定反映了這一點(diǎn)。如工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定，“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：(一)能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；(二)能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外?！睓C(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)領(lǐng)域，《機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法(試行)》(商務(wù)部2014年第1號令)(簡稱“1號令”)第二十條第二款規(guī)定，“最低評標(biāo)價(jià)法，是指在投標(biāo)滿足招標(biāo)文件商務(wù)、技術(shù)等實(shí)質(zhì)性要求的前提下，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的價(jià)格評價(jià)因素和方法進(jìn)行評價(jià)，確定各投標(biāo)人的評標(biāo)價(jià)格，并按投標(biāo)人評標(biāo)價(jià)格由低到高的順序確定中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法?！钡谒目钜?guī)定，“綜合評價(jià)法應(yīng)當(dāng)由評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)程序及推薦中標(biāo)候選人原則等組成。綜合評價(jià)法應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的具體需求，設(shè)定商務(wù)、技術(shù)、價(jià)格、服務(wù)及其他評價(jià)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，并對每一項(xiàng)評價(jià)內(nèi)容賦予相應(yīng)的權(quán)重。”政府采購領(lǐng)域，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第18號)(簡稱“18號令”)第五十一條第一款規(guī)定，“最低評標(biāo)價(jià)法，是指以價(jià)格為主要因素確定中標(biāo)候選供應(yīng)商的評標(biāo)方法，即在全部滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下，依據(jù)統(tǒng)一的價(jià)格要素評定最低報(bào)價(jià)，以提出最低報(bào)價(jià)的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法?！钡谖迨l第二款規(guī)定，“綜合評分的主要因素是：價(jià)格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)、對招標(biāo)文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等。上述因素應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中事先規(guī)定?！?/span>

  二、現(xiàn)行法律和相關(guān)文件對于評標(biāo)階段的不同劃分導(dǎo)致各階段評審的因素和標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

  工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)采購、機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)采購以及政府采購對于評標(biāo)過程的階段有不同的規(guī)定，社會公眾不方便理解每個(gè)階段評審的是哪些因素，評審重點(diǎn)是什么。如《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》(國家計(jì)委等七部委令第12號)(簡稱“12號令”)將工程建設(shè)項(xiàng)目評標(biāo)過程分為初步評審和詳細(xì)評審。機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)的評標(biāo)過程如果是采用最低評標(biāo)價(jià)法，劃分為初審和價(jià)格評議，如果是采用綜合評價(jià)法，則劃分為初審和綜合評議[見《機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件(試行)》(第一冊)]。政府采購的評標(biāo)過程劃分為投標(biāo)文件初審以及投標(biāo)文件比較與評價(jià)(見18號令第五十四條規(guī)定)。

  關(guān)于初步評審，各領(lǐng)域又有不同的劃分。如工程施工、貨物、勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)項(xiàng)目初步評審劃分為形式評審、資格評審和響應(yīng)性評審。機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)項(xiàng)目初審程序劃分為符合性檢查、商務(wù)評議和技術(shù)評議。政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目初步評審劃分為資格性檢查和符合性檢查。

  這些不同的劃分方式，是一些人認(rèn)為最低評標(biāo)價(jià)法就是只比較價(jià)格，將最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評估法對立起來的重要原因。

  三、對評標(biāo)過程各階段的正確劃分

  相比國內(nèi)現(xiàn)行法律規(guī)定，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《公共采購示范法》(簡稱“采購示范法”)對于評標(biāo)階段做了更加科學(xué)的界定，可以概括為兩個(gè)“審查”、一個(gè)“評審”。

  第一個(gè)“審查”是對于投標(biāo)人資格的審查，也就是投標(biāo)人要符合招標(biāo)文件所設(shè)置的投標(biāo)人資格要求?！安少徥痉斗ā钡诰艞l“供應(yīng)商和承包商的資格”對投標(biāo)人資格審查的要素做了規(guī)定，如專業(yè)資格、技術(shù)資格和環(huán)境方面的資格、專業(yè)和技術(shù)能力、財(cái)政資源、設(shè)備和其他有形設(shè)施、管理能力、可靠性、經(jīng)驗(yàn)和人員等。第二個(gè)“審查”是對于投標(biāo)文件的審查，也就是投標(biāo)文件要滿足招標(biāo)文件設(shè)定的實(shí)質(zhì)性要求?！安少徥痉斗ā钡谑畻l“關(guān)于采購標(biāo)的說明以及采購合同或框架協(xié)議條款和條件的規(guī)則”對投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求做了規(guī)定，包括商務(wù)、技術(shù)、服務(wù)等非價(jià)格因素。這兩個(gè)“審查”為投標(biāo)人和其投標(biāo)文件設(shè)置了最低限的實(shí)質(zhì)性要求，就好像一道“柵欄”，如不能滿足，投標(biāo)人的投標(biāo)將會被廢標(biāo)。這些最低限的要求主要是非價(jià)格因素。

  在投標(biāo)人滿足了這些最低限的實(shí)質(zhì)性要求之后，才能越過“柵欄”，進(jìn)入“評審”階段。無論是采用最低投標(biāo)價(jià)法，還是采用綜合評估法，都要經(jīng)過兩個(gè)“審查”階段?！安少徥痉斗ā钡谑粭l“關(guān)于評審標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)則”是對“評審”階段的評審要素和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，包括價(jià)格，貨物操作、保養(yǎng)和維修費(fèi)用或工程費(fèi)用等價(jià)格因素以及交付貨物、完成工程或提供服務(wù)的時(shí)間，采購標(biāo)的特點(diǎn)，供應(yīng)商或承包商以及參與提供采購標(biāo)的人員經(jīng)驗(yàn)、可靠性、專業(yè)能力和管理能力等非價(jià)格因素。

  四、“評審”階段側(cè)重點(diǎn)的不同是最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評估法的根本區(qū)別

  最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評估法的區(qū)別體現(xiàn)在“評審”階段。無論采用何種評標(biāo)方法，評標(biāo)都是對于價(jià)格因素和非價(jià)格因素的綜合考量，區(qū)別在于“評審”階段的側(cè)重點(diǎn)不同?！霸u審”階段對于技術(shù)上沒有特殊要求的施工招標(biāo)項(xiàng)目或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的貨物招標(biāo)項(xiàng)目，在投標(biāo)文件滿足了招標(biāo)文件規(guī)定的以非價(jià)格因素為主的最低限實(shí)質(zhì)性要求的前提下，適宜在評審階段只比較價(jià)格，也就是采用最低投標(biāo)價(jià)法。對于價(jià)格不是考察重點(diǎn)，而投標(biāo)人的方案、業(yè)績、經(jīng)驗(yàn)、人員等非價(jià)格因素是考察重點(diǎn)的項(xiàng)目，比如設(shè)計(jì)、監(jiān)理和技術(shù)復(fù)雜的施工項(xiàng)目，在投標(biāo)文件滿足了招標(biāo)文件規(guī)定的以非價(jià)格因素為主的最低限實(shí)質(zhì)性要求的前提下，適宜在評審階段對價(jià)格因素和非價(jià)格因素進(jìn)行綜合評審，從而鼓勵(lì)投標(biāo)人提供質(zhì)量更高、技術(shù)更好、服務(wù)更優(yōu)的投標(biāo)。

  五、參照國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)正確劃分評標(biāo)階段，并從評標(biāo)階段劃分的角度分析應(yīng)對不正常低價(jià)投標(biāo)的措施

  (一)參照國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)正確劃分評標(biāo)階段

  我國的招標(biāo)采購制度，無論是工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)，還是政府采購，都要經(jīng)過前述三個(gè)階段。如采用資格后審，投標(biāo)文件的初步評審涵蓋了兩個(gè)“審查”階段；如采用資格預(yù)審，則資格預(yù)審和投標(biāo)文件的初步評審涵蓋了兩個(gè)“審查”階段。詳細(xì)評審、價(jià)格評議、綜合評議以及對投標(biāo)文件的比較與評價(jià)則屬于“評審”階段。因此，筆者建議在今后制定、修改招標(biāo)采購法律和標(biāo)準(zhǔn)文件過程中，適當(dāng)參照“采購示范法”的規(guī)定對評標(biāo)過程進(jìn)行劃分，以便社會公眾和從業(yè)人員消除對于評標(biāo)方法的認(rèn)識誤區(qū)，更好地把握最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評估法的適用情形和優(yōu)缺點(diǎn)，針對不同的采購情形科學(xué)選擇適用的評標(biāo)方法，以取得更好的采購效益。

  (二)在科學(xué)劃分評標(biāo)階段的前提下研究應(yīng)對不正常低價(jià)競標(biāo)的措施

  關(guān)于錯(cuò)用、濫用最低評標(biāo)價(jià)法導(dǎo)致惡意低價(jià)競爭的應(yīng)對問題，我們應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)行法律規(guī)定的措施。同時(shí)，也有必要針對實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，研究提出相關(guān)的改進(jìn)建議。在招標(biāo)開始前，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律規(guī)定，結(jié)合招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)際需求選擇適用的評標(biāo)方法，并在招標(biāo)文件中合理設(shè)置投標(biāo)人的資格條件和投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)滿足的實(shí)質(zhì)性要求，以及與合同履行、變更、終止相關(guān)的權(quán)利義務(wù)以及履約保證金和違約責(zé)任等合同條款。在這個(gè)過程中，招標(biāo)人的采購部門應(yīng)當(dāng)與業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)溝通，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)向采購部門充分說明采購需求。在招標(biāo)結(jié)束簽訂合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求中標(biāo)人提交履約保證金。在合同履行過程中，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用《合同法》等法律規(guī)定，維護(hù)自身的合法權(quán)益。此外，我們還應(yīng)當(dāng)在科學(xué)劃分評標(biāo)階段的基礎(chǔ)上，梳理和研究在評標(biāo)階段應(yīng)對不正常低價(jià)投標(biāo)的措施，防止惡意低價(jià)競爭，維護(hù)招標(biāo)采購公平競爭秩序。

  1．投標(biāo)人資格”審查“階段

  招標(biāo)投標(biāo)和政府采購領(lǐng)域?qū)ν稑?biāo)人資格的審查都區(qū)分為資格預(yù)審和資格后審，無論采用哪種審查辦法，都需要根據(jù)招標(biāo)文件設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件對潛在投標(biāo)人的經(jīng)營資格、專業(yè)資質(zhì)、財(cái)務(wù)狀況、技術(shù)能力、管理能力、業(yè)績、信譽(yù)等進(jìn)行嚴(yán)格審查，將不符合資格要求的潛在投標(biāo)人堅(jiān)決排除在外，從主體方面排除劣者，保留優(yōu)者。

  2．投標(biāo)文件”審查“階段

  在這一階段，要根據(jù)招標(biāo)文件設(shè)定的實(shí)質(zhì)性要求，對投標(biāo)文件進(jìn)行嚴(yán)格審查，對于不滿足商務(wù)、技術(shù)、服務(wù)等非價(jià)格因素以及合同條款等實(shí)質(zhì)性要求的投標(biāo)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以廢標(biāo)，從采購標(biāo)的方面排除劣者，保留優(yōu)者。

  3．投標(biāo)文件”評審“階段

  (1)充分運(yùn)用成本復(fù)核制度。

  在這一階段，無論采用哪種評標(biāo)方法，如發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)或者在設(shè)有標(biāo)底時(shí)明顯低于標(biāo)底，使得其投標(biāo)報(bào)價(jià)可能低于其個(gè)別成本的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)12號令第二十一條規(guī)定，要求該投標(biāo)人做出書面說明，并提供相關(guān)證明材料。投標(biāo)人不能合理說明或者不能提供相關(guān)證明材料的，由評標(biāo)委員會認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本的報(bào)價(jià)競標(biāo)，否決其投標(biāo)。此種應(yīng)對不正常低價(jià)的措施屬于國際通行做法，如”采購示范法“第十九條”取消采購“，歐盟《公用事業(yè)部門采購指令》(2014／25／EU)第八十四條”不正常低價(jià)投標(biāo)“，美國《聯(lián)邦采購條例》第9.1部分”負(fù)責(zé)任的潛在供應(yīng)商“等。

  雖然12號令已經(jīng)規(guī)定了應(yīng)對不正常低價(jià)的措施，但適用范圍有限，且法律效力層級較低。建議在修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》中增加規(guī)定應(yīng)對不正常低價(jià)投標(biāo)的措施，為從業(yè)人員應(yīng)對惡意低價(jià)競爭提供法律依據(jù)。

  （2）適當(dāng)探索使用合理低價(jià)法。

  實(shí)踐中，針對涉嫌不正常低價(jià)的投標(biāo)，有些評標(biāo)專家由于不愿意承擔(dān)責(zé)任，不愿意遵循12號令規(guī)定的程序否決該投標(biāo)。而招標(biāo)人又沒有法律依據(jù)否決此類投標(biāo)。因此，筆者建議針對不正常低價(jià)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)較大的招標(biāo)項(xiàng)目，例如，符合資格條件的投標(biāo)人眾多，預(yù)計(jì)收到投標(biāo)數(shù)量較大的招標(biāo)項(xiàng)目，建議可以適當(dāng)探索以合理低價(jià)法評標(biāo)，以按照一定的比率降低投標(biāo)人報(bào)價(jià)平均值后得出的價(jià)格作為評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)。該比率事先在招標(biāo)文件中明確并公布。投標(biāo)價(jià)格最接近評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的投標(biāo)人中標(biāo)。由此可向潛在投標(biāo)人傳遞并非是價(jià)格最低的投標(biāo)才能中標(biāo)的信息，扼制其惡意低價(jià)競爭的動機(jī)。雖然這種做法不太符合最低投標(biāo)價(jià)法的基本原則，但招標(biāo)采購本身具有市場行為的屬性，作為買方如果將最低價(jià)中標(biāo)的價(jià)格形成機(jī)制的作用發(fā)揮到極致，可能會壓制供應(yīng)商的生存和發(fā)展。在已經(jīng)基本獲得采購預(yù)期效益的前提下，適當(dāng)為供應(yīng)商保留一定的贏利空間，有利于保持供應(yīng)商繼續(xù)以合理價(jià)格投標(biāo)的動力，有利于達(dá)成互利雙贏的局面，保障供應(yīng)安全，從長遠(yuǎn)來看有利于獲得資金的最佳使用效益。

  (3)適當(dāng)探索在有限數(shù)量制資格預(yù)審中采取隨機(jī)抽取的方法。

  對于潛在投標(biāo)人數(shù)量較多的項(xiàng)目，資格預(yù)審制度是一種避免競爭范圍過大、防止惡意低價(jià)競爭的有效手段，特別是采取有限數(shù)量制的資格預(yù)審制度，由于事先明確了通過資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人的數(shù)垣，效果更好。招標(biāo)采購領(lǐng)域的有限數(shù)量制資格預(yù)審制度要求必須按照資格預(yù)審文件中事先明確的標(biāo)準(zhǔn)和方法對滿足資格預(yù)審條件的潛在投標(biāo)人進(jìn)行排名，從而選出預(yù)定數(shù)量的潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)。實(shí)踐中，對于某些資格條件要求較低的招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)人制定排名的標(biāo)準(zhǔn)和方法比較困難，一定程度上影響了招標(biāo)人采用有限數(shù)量制資格預(yù)審的積極性。建議參照政府采購領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定(見18號令第十五條第二款)，適當(dāng)探索采用隨機(jī)抽取的方法確定獲得投標(biāo)資格的潛在投標(biāo)人，從而鼓勵(lì)招標(biāo)人更多地采用有限數(shù)量制資格預(yù)審制度，防止惡意低價(jià)競爭。

  (4)適當(dāng)探索招標(biāo)人在評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人范圍內(nèi)確定中標(biāo)人的方法。

  建議對于不正常低價(jià)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)較大的招標(biāo)項(xiàng)目，可適當(dāng)探索由評標(biāo)委員會確定三個(gè)左右的中標(biāo)候選人，但不排列名次，由招標(biāo)人在中標(biāo)候選人中選擇一個(gè)中標(biāo)候選人。由此，在三個(gè)中標(biāo)候選人只要有一個(gè)中標(biāo)候選人未惡意低價(jià)投標(biāo)，招標(biāo)人即可以排除惡意低價(jià)競標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。而事先在招標(biāo)文件中確定這一規(guī)則，也可以向投標(biāo)人傳遞一種信息：即使以不正當(dāng)?shù)蛢r(jià)投標(biāo)，也難以中標(biāo)。從而降低惡意低價(jià)競標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

  《招標(biāo)采購管理》(作者單位：商務(wù)部條約法律司)