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重構(gòu)招標采購市場一體化公平竟爭機制

口文／中國招標投標協(xié)會副會長李小林

  2017年初, “中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見”要求,公共資源應當創(chuàng)新配置方式,遵循價值規(guī)律,充分發(fā)揮市場機制作用,實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。同時, 國家發(fā)展改革委等有關(guān)部委先后制定印發(fā) “公共資源交易平臺管理暫行辦法”、“互聯(lián)網(wǎng)+“ 招標采購行動方案(2017-2019年)”,并大力推進實施。 有鑒于此, 筆者謹從公共資源交易的基本屬性要求出發(fā),力圖系統(tǒng)理解和正確把握“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動的目標趨勢。

  公共資源交易基本屬性

  公共資源交易基本屬性包括:社會屬性、自然屬性和公共工程交易屬性。

  社會屬性。公共資源配置要求市場主體按照公開、公平、公正和誠信守法的原則競爭交易,保證資源配置效率效益、安全和廉潔,接受政府和社會公眾監(jiān)督 。

  自然屬性。這是交易的本質(zhì)屬性, 應通過科學公正比較,優(yōu)化選擇專業(yè)匹配、能力合格、保證資源性能與質(zhì)量、物合所需、物有所值的交易對象。

  公共工程交易屬性。按工程単個特性需求完成一次非通用、非現(xiàn)貨、非現(xiàn)錢、非現(xiàn)時的專業(yè)化定制方案交易, 需要通過工程技術(shù)經(jīng)濟要素的科學、 公正比較評價,優(yōu)化選擇專業(yè)能力合格匹配、可靠可信的工程承包定制合作伙伴,及其工程質(zhì)量、價格、環(huán)保、安全等可靠可行的工程設(shè)計與施工定制方案。

  工程交易雙方均需考察評價對方合作履行定制合同所需要的相應資格能力、權(quán)利、信用和責任,是工程電子招標投標交易與電子商務或競價拍賣的錢貨兩清交易的最大區(qū)別, 也是電子招標投標交易平臺不應當僅僅是完成簡單交易流程,而必須滿足個性化需求, 堅持專業(yè)化和智能化發(fā)展的基因。

   “互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動的基本目標

  整合規(guī)范公共資源交易應當遵循上述基本屬性要求,禁止無視公共資源交易的社會屬性,規(guī)避行政和社會監(jiān)督,暗箱操作、違法交易;也不能沿襲傳統(tǒng)行政審批監(jiān)管方式,削弱和取代市場主體應有的權(quán)利地位和信用責任約束;更不能漠視項目交易的自然屬性需求,舍本求末,流于交易形式程序。

  創(chuàng)新規(guī)范公共資源交易配置機制,迫切需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政監(jiān)管的職能和方式, 建立社會公眾監(jiān)督和市場誠信自律機制, 確立市場主體地位和法律責任, 回歸項目交易自然本質(zhì)屬性要求。實現(xiàn)這些目標的基礎(chǔ)條件和可行路徑就是需要通過互聯(lián)網(wǎng)融合公共資源交易體系,建立全國開放互聯(lián)、動態(tài)聚合、一體共享的市場信息公共服務體系。這是“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動的基本目標和核心價值。

  建立開放與互聯(lián)共享的市場信息一體化體系

  招標投標市場信息長期處于碎片、 靜態(tài)、 定向、失真、分割、封閉的紙質(zhì)傳遞狀態(tài),因此招標投標市場主體、監(jiān)管部門和社會公眾常常無法實時客觀識別、評價、 監(jiān)督和追溯跨行業(yè)跨地區(qū)動態(tài)流動的市場交易主體的真實身份資格、要素配置、業(yè)績能力及行為信用,以致招標投標交易失誤、失實、失信事件始終居高不下。

  行政條塊分割體系利用和放大了紙質(zhì)信息隔離和封閉市場的狀態(tài),繼而擴大了行政權(quán)力對于市場交易的干預,削弱了法律、信用及其合同對于市場交易的約束力。為此,傳統(tǒng)紙質(zhì)信息傳播體系不僅無法適應全國招標投標市場統(tǒng)一開放、 公平竟爭的需要,卻為市場信用缺失、弄虛作假、違法交易行為留下了空間。

  招標投標市場公開、公平、公正和誠信的競爭原則,與互聯(lián)網(wǎng)開放、互聯(lián)、透明、協(xié)同、共享特征, 具有天然融合共生的共同基礎(chǔ)和價值目標。 兩者創(chuàng)新融合為一體, 才能構(gòu)建電子招標投標技術(shù)反腐和專業(yè)化交易相互兼容統(tǒng)一的體系,才能通過建立供給電子招標投標系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)一體互聯(lián)、動態(tài)聚合、公開共享、數(shù)據(jù)留痕、 永久追溯和大數(shù)據(jù)智能分析的市場信息公共服務體系,突破傳統(tǒng)市場信息體系條塊分割、失真、封閉、單向、靜態(tài)的困境,實現(xiàn)社會公眾有效監(jiān)督、遏制和消除暗箱操作、弄虛作假、違法失信、偽幣驅(qū)逐良幣等市場扭曲現(xiàn)象,實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動目標,建立一體開放、公平競爭的市場交易秩序。

  電子招標投標系統(tǒng)三大平臺

  按照“電子招標投標辦法”的制度設(shè)計,電子招標投標系統(tǒng)按功能劃分為三大平臺架構(gòu):

  一是交易平臺。使用數(shù)據(jù)電文形式完成招標投標交易全流程的技術(shù)載體。有三類主體建設(shè)運營交易平臺,依據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)標準建設(shè)運營,開放對接、平等竟爭, 招標人自主選擇。按照市場化專業(yè)化集約化方向發(fā)展。

  二是公共服務平臺。 通過互聯(lián)網(wǎng)跨行業(yè)、 跨地區(qū)連接電子交易平臺、 行政監(jiān)督平臺, 動態(tài)交互、一體共享市場交易信息的樞紐, 提供交易信息、 技術(shù)和專業(yè)的公共服務產(chǎn)品。堅持“政府主導、共建共享、公益服務”原則,定位“交易平臺樞紐,公共信息載體,身份互認橋梁,行政監(jiān)管依托”,實現(xiàn)市場信息共享和社會監(jiān)督公共資源交易,國家、省和市三層公共服務平臺 。

  三是行政監(jiān)督平臺。行政監(jiān)督部門通過公共服務平臺樞紐連接交易平臺, 對相關(guān)招標投標交易項目在線實時行使監(jiān)督職責,接受交易投訴挙報,是下達監(jiān)督處罰指令的信息窗口, 可以與公共服務平臺合并建設(shè)運行。

  促進行政監(jiān)管職能與方式轉(zhuǎn)變

  地方和行業(yè)公共資源招標投標交易的行政監(jiān)管體系長期各自為政、 條塊分割、 規(guī)則炯異、 管辦不分、多頭管理、責任不明、違法審批、越位監(jiān)管的現(xiàn)狀至今沒有根本改觀。

  這一行政監(jiān)管體系既分割封閉了統(tǒng)一開放和公平竟爭的市場交易體系, 又限制和削弱了市場交易主體的自主權(quán)利、 競爭能力、 法律責任和信用自律, 使行業(yè)難以建立政府與社會公眾立體聚合監(jiān)督及其聯(lián)合懲戒機制,卻為相關(guān)主體和監(jiān)管單位弄虛作假、權(quán)力尋租并又推諉逃避相關(guān)責任提供了機會與條件, 最終導致難以依法確立和清晰界定招標投標交易主體應有的權(quán)利并嚴格追究相應法律責任。這是招標投標市場一系列無序競爭交易現(xiàn)象的深層次根源。

  可見,規(guī)范公共資源招標投標交易秩序,必須借助融合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的力量,支持和推動政府監(jiān)管服務理念、 職能和方式的轉(zhuǎn)變, 通過落實放管服要求, 依法回歸確立市場主體應有的權(quán)利和法律責任, 消除行政條塊分割市場和權(quán)力違法干預交易行為。

  通過建立供給電子招標投標系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)客觀記錄、一體互聯(lián)、實時交互、聚合共享、全程跟蹤、在線通道、真實公開和永久留痕市場交易主體資格能力、業(yè)績和行為信用的市場信息公共服務體系, 為政府全面實行招標投標交易事中事后的在線、 永久追溯監(jiān)督和大數(shù)據(jù)智能分析監(jiān)督以及市場主體交易信用監(jiān)督, 并充分發(fā)揮社會公眾力量, 立體聚合和依法監(jiān)督規(guī)范行政行為奠定技術(shù)基礎(chǔ) 。

  確立市場交易主體地位和法律責任

  確立市場主體交易地位和法律責任,是建立健全市場公平竟爭和自主交易機制的必要條件。通過建立電子招標投標系統(tǒng)及其市場信息一體共享的公共服務以及社會公眾立體聚合監(jiān)督體系,既為政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)交易監(jiān)管職能和方式, 解除對市場主體微觀交易行為的過度束縛;又可以有效消除市場交易主體弄虛作假,偽造資格能力業(yè)績并逃避懲戒的機會空間, 從而為回歸確立市場主體自主交易應有的權(quán)利地位、誠信自律、 法律責任和社會監(jiān)督約束, 奠定必要基礎(chǔ)條件。

  電子招標投標系統(tǒng)為消除地方違規(guī)設(shè)置 “人面+書面”注冊驗證的準入方式,也為今后取消市場主體資質(zhì)資格許可認定后建立市場主體對交易對象能力信用實施自行評價、 自行采信和自擔風險的市場信用自律評價機制奠定了基礎(chǔ)。

  應當加快培育和維護市場主體成為一個資格能力健全和交易行為自律規(guī)范的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu), 能夠按照交易項目自然屬性的特定個性需求, 依法行使招標投標交易中的決策權(quán)利并承擔相應的技術(shù)、 經(jīng)濟、法律風險和責任。

  建立市場化專業(yè)化電子招標投標交易機制

  按照公共資源交易的自然屬性及工程交易的特性要求, 工程招標投標需要按單個項目需求完成一次非通用、非現(xiàn)貨、非現(xiàn)錢、非現(xiàn)時的專業(yè)化定制方案交易。 因此工程電子招標投標交易, 不同于通用現(xiàn)貨単子商務的簡單錢貨兩清交易, 必須按照交易主體及其項目個性需求, 完成工程項目設(shè)計施工定制方案及其技術(shù)、經(jīng)濟、管理、質(zhì)量、安全等竟爭要素的專業(yè)匹配、 科學智能評價和優(yōu)化選擇交易。

  因此,“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購相關(guān)政策均要求電子交易平臺按照市場化、 專業(yè)化方向發(fā)展, 同時鼓勵招標采購單位按照項目需求自主選擇專業(yè)匹配的交易平臺, 限制政府部門壟斷和指定交易平臺包攬電子交易業(yè)務。這是電子招標投標交易發(fā)展的生命活力,也是招標投標制度的本質(zhì)要求。

  無專業(yè)分工即無精準專業(yè)服務。電子交易平臺專業(yè)化是工程建設(shè)管理市場化分工日趨精細基礎(chǔ)上、滿足招標投標專業(yè)精準以及智能化交易服務的需要, 也是打破行政壟斷、實現(xiàn)公平竟爭、自主選擇交易服務的需要。電子交易平臺應當在全國網(wǎng)絡(luò)體系內(nèi),按照市場需求合理布局與供應地區(qū)專業(yè)結(jié)構(gòu), 每個地區(qū)不需要專業(yè)齊全;一個交易平臺也不限于一個專業(yè),目前可以設(shè)置二個以上相似專業(yè),漸進深化,逐步向集約化發(fā)展。

  各地區(qū)公共資源交易平臺應當開放互聯(lián)、公平竟爭、自主選擇和依法規(guī)范電子交易平臺(系統(tǒng)), 并納入公共資源交易服務和監(jiān)督體系。公共資源交易服務機構(gòu)所屬的電子交易平臺(系統(tǒng))也應當從公共服務和監(jiān)管體系中分離, 并轉(zhuǎn)向市場化專業(yè)化運營, 目前至少可以向市場主體主動開放制作合成招標文件與清單報價等交易工具軟件和數(shù)據(jù)接口, 并逐步標準化。

  招標人或其代理服務機構(gòu)可以結(jié)合自身定位自建、 聯(lián)建或者租賃使用電子交易平臺,也可 以選擇研發(fā)和優(yōu)化集成專業(yè)、輕便、低價的交易工具標準軟件, 并自行選擇對接并提供交易服務的電子交易平臺。此, 既可以實現(xiàn)招標采購代理服務電子化、專業(yè)化、個性化轉(zhuǎn)型升級, 又可以推動公共資源電子交易系統(tǒng)在現(xiàn)實基礎(chǔ)上向市場化、專業(yè)化、集約化轉(zhuǎn)型發(fā)展。