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關(guān)于“評(píng)定分離”的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

□文／衢州市監(jiān)管辦  羅德龍

  “評(píng)定分離”的界定，參照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》(浙建[2014]9號(hào))，是指將評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)和招標(biāo)人定標(biāo)分為既獨(dú)立又聯(lián)系的兩個(gè)環(huán)節(jié)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審意見僅作為招標(biāo)人定標(biāo)的參考，招標(biāo)人擁有定標(biāo)的決策權(quán)。招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審的基礎(chǔ)上，根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的程序和方法進(jìn)行定標(biāo)，票決確定中標(biāo)人，突出招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)，真正落實(shí)招標(biāo)人的主體責(zé)任?！霸u(píng)定分離”最早由深圳試行，我省近幾年也在兩市一領(lǐng)域(兩市是指義烏市和海寧市，一領(lǐng)域是指省建設(shè)工程設(shè)計(jì)領(lǐng)域)開始試點(diǎn)，對(duì)評(píng)定分離推行的理由，大多認(rèn)為是賦予招標(biāo)人自主權(quán)的一個(gè)重大創(chuàng)新、是對(duì)排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人的突破。任何制度的創(chuàng)新都是特定時(shí)期、特定背景、特定條件的產(chǎn)物，脫離時(shí)空、條件，制度將失去生命力。評(píng)定分離的推行，也離不開時(shí)空、條件。現(xiàn)就評(píng)定分離的時(shí)空條件談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

  一、法律條件。深圳是特區(qū)市，有根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)立法的權(quán)力，其立法效力等級(jí)很高，等同法律層級(jí)?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》屬行政法規(guī)，深圳市可突破條例第55條排名第一的中標(biāo)候選人不是中標(biāo)人的規(guī)定，本行政區(qū)域推行的評(píng)定分離制度。其它各地可能不具備法律上的條件，只能局部創(chuàng)新試點(diǎn)，就如我省的兩市一領(lǐng)域的試點(diǎn)。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》(浙建[2014]9號(hào))中，寫了一句有條件的地方，要探索試行評(píng)定分離制度，如真有某個(gè)必須招標(biāo)的項(xiàng)目嘗試評(píng)定分離，若無爭(zhēng)議還好，真有爭(zhēng)議，行政部門以省住建廳該文件的探索試行作為行政合法性的依據(jù)，法院會(huì)支持嗎?值得大家深思。換言之，未獲得全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)立法的地區(qū)，要突破《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第55條之規(guī)定，將面臨法律的障礙。國(guó)家層面也很明確，重大改革，立法先行，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，如未相應(yīng)調(diào)整，恐難有大面積推行的法律條件。

  二、政策條件。國(guó)家厲行“放管服”，前期要舍得放，以激發(fā)市場(chǎng)活力。對(duì)投標(biāo)人各類市場(chǎng)主體的資質(zhì)管理，住建部下發(fā)《關(guān)于建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理有關(guān)問題的通知》(建市[2015]154號(hào))充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，簡(jiǎn)政放權(quán)，取消施工總包企業(yè)關(guān)于進(jìn)步獎(jiǎng)、國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等考核指標(biāo)要求、取消施工一級(jí)企業(yè)可承擔(dān)單項(xiàng)合同額：3000萬元以上建筑工程限制、取消特級(jí)資質(zhì)企業(yè)限承擔(dān)施工單項(xiàng)合同額6000萬元以上建筑工程的限制以及限承擔(dān)施工單項(xiàng)合同金額3000萬元以上房屋建筑工程的限制、鋼結(jié)構(gòu)一級(jí)專業(yè)資質(zhì)承包范圍擴(kuò)大為可承擔(dān)各類鋼結(jié)構(gòu)，等等各種在投標(biāo)人該類市場(chǎng)主體身上的限制、約束不斷被取消，政府為市場(chǎng)主體松綁。必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)人在招投標(biāo)活動(dòng)中，它的身份，雖然更多表現(xiàn)的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等政府角色，但此時(shí)與投標(biāo)人一樣，它的名字也叫市場(chǎng)主體。政府在為投標(biāo)人該市場(chǎng)主體松綁的同時(shí)，也為招標(biāo)人這類市場(chǎng)主體松綁，為其減負(fù)，賦予更多的自主權(quán)。2018年6月1日生效的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》(國(guó)家發(fā)展改革委令第16號(hào))很明顯的變化，必須招標(biāo)的范圍在縮?。涸灰褂脟?guó)有資金或國(guó)家融資，就要招標(biāo)，現(xiàn)放寬絕對(duì)數(shù)200萬元以上，且相對(duì)數(shù)比重10％以上；規(guī)模翻翻，即通常施工200萬元提高到400萬元，貨物100萬元提高到200萬元，服務(wù)50萬元提高到100萬元；三是全國(guó)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不能如原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)第3號(hào)令，層層加碼。縮小必須招標(biāo)的范圍，是政府面向招標(biāo)人這類市場(chǎng)主體，深化“放管服”的重要舉措，特別是擴(kuò)大民間投資者的自主權(quán)，第16號(hào)令第四條，換言之，社會(huì)資本投資的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，要招標(biāo)由國(guó)家發(fā)改委按“確有必要、嚴(yán)格限定”原則制訂，還要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。也就是說該類項(xiàng)目招標(biāo)將是例外，不招標(biāo)將是原則。從國(guó)家為招投標(biāo)市場(chǎng)主體減負(fù)、松綁的大政策背景下，“評(píng)定分離”符合招投標(biāo)“放管服”的方向。

  三、效果條件。《招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施條例》第55條規(guī)定招標(biāo)一般應(yīng)當(dāng)選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，一直被非議剝奪了招標(biāo)人的自主權(quán)、定標(biāo)權(quán)，享有的權(quán)利與承擔(dān)工程建設(shè)的全部責(zé)任不匹配。參考《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》，立法者出臺(tái)該規(guī)定出于三方面考慮：一是貫徹“三公”原則?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《條例》規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件載明的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，完成評(píng)標(biāo)后招標(biāo)人推薦不超過3名中標(biāo)候選人并標(biāo)明排序。選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人是落實(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《條例》上述規(guī)定的必然要求。二是落實(shí)擇優(yōu)選擇中標(biāo)人的規(guī)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第41條規(guī)定，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(綜合評(píng)估法)，或者能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低(經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)法)。選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，也是落實(shí)該條關(guān)于擇優(yōu)選擇中標(biāo)人的必然要求。三是提高公信力。要求招標(biāo)人選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，不僅可減少招標(biāo)人自由裁量權(quán)，也可保證評(píng)標(biāo)結(jié)果的落地，提高中標(biāo)結(jié)果的公信力。立法者還認(rèn)為，鑒于國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目招標(biāo)人仍缺乏有效的自律約束和監(jiān)督機(jī)制，通過選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，可以防止受決策者個(gè)人主觀傾向和非法不當(dāng)交易的影響，避免招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)因隨意確定中標(biāo)人而失去規(guī)范性、嚴(yán)肅性和公信力。

  確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人可實(shí)現(xiàn)“公開、公平、公正、公信、擇優(yōu)”價(jià)值，推行“評(píng)定分離”，符合深化招投標(biāo)“放管服”的方向，一定程度上實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人自主權(quán)的回歸，但諸如公信、公平、公正價(jià)值將受到影響。也可能基于此，國(guó)家層面在修改《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》時(shí)，未對(duì)“評(píng)定分離”進(jìn)行合法確認(rèn)，上升為成文法。

  四、適用條件。即使“評(píng)定分離”國(guó)家層面認(rèn)可，上升為法律或行政法規(guī)，我想也只是一般不用，例外適用。推行評(píng)定分離，本質(zhì)上是擴(kuò)大招標(biāo)人自主權(quán)，回歸招標(biāo)人市場(chǎng)主體地位，但也不是對(duì)所有招標(biāo)人都能適用。我認(rèn)為適用有限制：

  一是招標(biāo)人要有定標(biāo)的能力。打個(gè)比喻，一個(gè)8歲的小孩，有購(gòu)買100萬元商品房的權(quán)利資格，但他沒有行使該權(quán)利的能力，法律上叫行為能力。為此，法律制度設(shè)計(jì)上，由其父母作為監(jiān)護(hù)人代為行使購(gòu)買商品房權(quán)利，完成商品房的買賣。同樣道理，招標(biāo)人也會(huì)面臨類似情況，法律層面可給予其“評(píng)定分離”的權(quán)利，但其要行使該權(quán)利，必須要有相應(yīng)的能力。一個(gè)單位，可能幾十年才造幢樓，也可能幾十年都造不了一幢樓，它有定標(biāo)的能力嗎?我認(rèn)為未必。但是諸如政府成立的建設(shè)中心、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)公司、交通設(shè)施投資建設(shè)公司等進(jìn)行集中建設(shè)的招標(biāo)人，其主業(yè)就是進(jìn)行工程項(xiàng)目的建設(shè)，如房地產(chǎn)公司一樣，它們具備該定標(biāo)的能力。因此，對(duì)適用“評(píng)定分離”的招標(biāo)人還要區(qū)別對(duì)待。

  二是招標(biāo)人內(nèi)控機(jī)制要健全。確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人能實(shí)現(xiàn)公信，防止招標(biāo)人自由裁量、非法交易。根據(jù)審計(jì)理論，一個(gè)單位內(nèi)控機(jī)制健全，業(yè)務(wù)活動(dòng)相互制約、相互監(jiān)管，各種舞弊、違規(guī)和腐敗，就較難以發(fā)生。

  如做事不純粹的招標(biāo)人：說你行，不行也行；說你不行，行也不行。內(nèi)控的健全，“評(píng)定分離”會(huì)給他們舞弊、違規(guī)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。因此，招標(biāo)人內(nèi)控機(jī)制的是否健全，應(yīng)作為判定招標(biāo)人是否具備“評(píng)定分離”條件考慮。

  結(jié)束語(yǔ)：“評(píng)定分離”作為擴(kuò)大招標(biāo)人自主權(quán)、踐行“放管服”的一個(gè)舉措，核心本質(zhì)在于對(duì)招標(biāo)人的放權(quán)，通過放權(quán)招標(biāo)人，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人的擇優(yōu)目標(biāo)。如果不通過“評(píng)定分離”就能實(shí)現(xiàn)該目的，自然最好。我認(rèn)為也不是無路可走：

  一是招標(biāo)人要編制好招標(biāo)文件。關(guān)于中標(biāo)候選人的選擇，評(píng)標(biāo)委員會(huì)都是按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，進(jìn)行評(píng)審。因此，招標(biāo)文件要做到“合法、完整、明確”，招標(biāo)人只要編制好招標(biāo)文件，針對(duì)項(xiàng)目需求有科學(xué)、有效的指標(biāo)，我想擇優(yōu)目的一般都能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，招標(biāo)人自己都不清楚真正的需求是什么，編制的招標(biāo)文件與項(xiàng)目脫節(jié)，招不到滿意的乙方，那是自然。但招標(biāo)人拿著手電找原因，遷怒招標(biāo)人權(quán)利受到限制，認(rèn)為確定排名第一的中標(biāo)候選人程序有問題等因素，是未實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)目標(biāo)。

  二是行政監(jiān)督部門要依法監(jiān)管。行政監(jiān)督部門要有法治意識(shí)，真正做到“法無授權(quán)不可為”，監(jiān)管之手莫亂伸。違法限制招標(biāo)人權(quán)利之事，屢見不鮮。招標(biāo)人是否進(jìn)行資格預(yù)審、是否編制標(biāo)底、是否允許聯(lián)合體投標(biāo)、是否進(jìn)行總承包、代理單位的選擇、招標(biāo)人代表的產(chǎn)生，特別是選擇什么樣的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法等，行政監(jiān)督部門都要干預(yù)，這都是違法干預(yù)。6月1日國(guó)家發(fā)改委第16號(hào)令生效后，切莫再出規(guī)范性文件擴(kuò)大必須招標(biāo)的范圍，切實(shí)做到監(jiān)管不越位，當(dāng)然也不能缺位。