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招標(biāo)項目后評價實施初探
□文／中石油集團公司物資裝備部招標(biāo)管理辦公室 劉勤志
摘要：近年來各央企對招標(biāo)實施過程做了較為嚴格的規(guī)定，在操作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方面有了很大提升，但是仍存在片面強調(diào)招標(biāo)流程而忽視招標(biāo)效果的問 題。本文主要通過分析項目后評價工具的原理，借鑒項目后評價的方法與工具， 對招標(biāo)項目后評價的實施進行了探討。
近年來，各央企相繼建立了較為完善的招標(biāo)管理制度體系，對招標(biāo)實施過程也做了較為嚴格的規(guī)定，強化專業(yè)統(tǒng)一管理，大力推行電子招標(biāo)，全方位推進陽光規(guī)范采購，在操作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方面有了很大提升，但是仍存在片面強調(diào)招標(biāo)流程而忽視招標(biāo)效果的問題。
黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力。這一理念也為新形勢下央企做好采購招標(biāo)工作提供了指導(dǎo)。筆者認為，下步應(yīng)以十九大精神為指引，抓管理提升、重精益管理，從招標(biāo)實施效果的評價入手，研究如何實現(xiàn)從注重程序向注重程序與實效并重的轉(zhuǎn)變，全面提升招標(biāo)工作的質(zhì)量、效率和效益。
一、項目后評價理論借鑒
（一）項目后評價的起源和發(fā)展
項目后評價起源于20世紀(jì)30年代的美國，由于戰(zhàn)爭需要國家投資建設(shè)項目，議員們提出對項目進行效果評價，銀行及金融組織為了降低投資風(fēng)險，建立了后評價制度。20世紀(jì)70年代中后期開始，許多國家和國際金融組織意識到了后評價的重要性,紛紛建立和健全了具有行業(yè)特色的相應(yīng)的后評價體系,并積極地開展后評價實踐,使項目后評價成為投資項目監(jiān)督的有力工具。如英國在1982年正式設(shè)立專門的后評價局，專門進行后評價。加拿大在1977年建立了總監(jiān)辦公室，主要任務(wù)是進行效率和效果評價，即后評價。
我國項目后評價工作始于20世紀(jì)80年代，1988年國家計委下發(fā)了《關(guān)于委托進行利用國外貸款項目后評價工作的通知》，這是我國政府下達的關(guān)于推行后評估工作的第一個文件，要求選擇重點項目進行后評價，并提出了后評價的重點內(nèi)容和具體做法。到1995年，國家開發(fā)銀行、中國國際工程咨詢公司和中國人民建設(shè)銀行等單位相繼成立了后評估機構(gòu)，國家有關(guān)部委和重點企業(yè)也開始編制后評價管理辦法或?qū)嵤┮?guī)程等規(guī)章制度。進入2000年以后，國務(wù)院、國資委、國家發(fā)改委相繼發(fā)布了一系列項目后評價規(guī)章制度，進一步規(guī)范了后評價工作的實施，各大重要項目的后評估步入成熟階段。
早在1991年，石油行業(yè)就制定了《石油工業(yè)重點建設(shè)項目后評價實施辦法（討論稿）》，提出對重大項目開展項目后評價工作。不過到目前為止，單純對于招標(biāo)項目的后評價開展還較少。
（二）招標(biāo)活動的項目化管理招標(biāo)活動是為實現(xiàn)采購目標(biāo)做出的一種階段性的努力，對照項目管理中項目的概念，可以看出，招標(biāo)活動本身具有與項目類似的特性：
1、招標(biāo)活動是由一系列具有開始和結(jié)束日期、相互協(xié)調(diào)和控制的活動組成，通過實施活動滿足質(zhì)量、進度、費用和資源等約束條件，實現(xiàn)目標(biāo)的獨特過程。
2、招標(biāo)活動從招標(biāo)方案編制到合同簽訂的全過程，構(gòu)成了招標(biāo)活動的生命周期，符合項目管理全生命周期的理念。
3、在招標(biāo)活動中，各節(jié)點、各環(huán)節(jié)進行有機結(jié)合、系統(tǒng)管理，才能有效實現(xiàn)采購目標(biāo)。從系統(tǒng)論“整體-分解-集成”原理來看，符合運用系統(tǒng)理念進行項目管理的原則。
（三）招標(biāo)項目后評價的理論基礎(chǔ)系統(tǒng)論和控制論是項目后評價的理論基礎(chǔ)，通過對項目運行過程的演變、發(fā)展、實施結(jié)果進行分析、總結(jié)和判斷，進行有效調(diào)控，實現(xiàn)項目管理的科學(xué)化。從系統(tǒng)論角度看，項目系統(tǒng)由輸入-處理-輸出-反饋四種基本要素構(gòu)成，“輸入”是為達到目標(biāo)的付出，“處理”是對“輸入”進行有效組織，“輸出”即項目實施取的成果。“反饋”是連接“輸入”和“輸出”的橋梁，通過將“輸出”有效反饋給“輸入”，對“輸入”產(chǎn)生作用，使“輸入”更有效率。通過建立反饋機制，項目系統(tǒng)才成為一個動態(tài)的閉環(huán)系統(tǒng)，項目后評價就是這種反饋機制。
對招標(biāo)項目系統(tǒng)而言，如圖1所示，通過“輸入”資金、人財物等資源，編制完成招標(biāo)方案，經(jīng)過招標(biāo)實施過程的“處理”，實現(xiàn)合同簽訂，完成物資、工程、服務(wù)采購的“輸出”，通過實施招標(biāo)項目后評價“反饋”項目運行中的問題，保證項目順利開展，實現(xiàn)科學(xué)化管理。
圖1招標(biāo)項目系統(tǒng)中四種基本要素的關(guān)系
從控制論的角度看，任何控制系統(tǒng)都是由施控系統(tǒng)和受控系統(tǒng)兩個子系統(tǒng)構(gòu)成，施控系統(tǒng)將輸入信息變成控制信息，控制信息作用于受控系統(tǒng)后產(chǎn)生的結(jié)果經(jīng)反饋通道送到輸入端，根據(jù)輸出結(jié)果調(diào)整施控系統(tǒng)，對信息的再次輸入產(chǎn)生影響，發(fā)揮控制作用。
在招標(biāo)過程中，招標(biāo)實施的全過程即為施控系統(tǒng)，招標(biāo)實施的結(jié)果為受控系統(tǒng)，通過招標(biāo)實施過程將項目投入的資源轉(zhuǎn)換為控制信息，作用于招標(biāo)實施的結(jié)果，并通過招標(biāo)后評價這個反饋通道傳輸至輸入端，對項目的再次輸入進行調(diào)整，從而不斷提高招標(biāo)工作質(zhì)量。
可以看出，招標(biāo)活動具有項目的一般特征，管理內(nèi)容與項目管理理論非常契合，完全可以借鑒項目后評價的方法與工具，對招標(biāo)項目的實施效果進行分析與評價，促使招標(biāo)活動更加優(yōu)質(zhì)高效。
二、招標(biāo)項目后評價的原則招標(biāo)項目后評價是在招標(biāo)工作完成并且合同簽訂后，對招標(biāo)過程的合法合規(guī)性、科學(xué)合理性、投標(biāo)人行為、招標(biāo)結(jié)果的效益等情況進行客觀分析和總結(jié)的技術(shù)經(jīng)濟活動，確定預(yù)期目標(biāo)是否達到，項目實施是否合理有效，主要效益指標(biāo)是否實現(xiàn)。從中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，找出失敗的原因，通過及時有效的信息反饋，為未來項目采購方案編制和管理決策提供依據(jù)，從而提高采購效益和質(zhì)量。招標(biāo)項目后評價應(yīng)遵循以下原則：
（一）客觀性原則招標(biāo)項目后評價是招標(biāo)采購活動實施后一段時間對實施過程的總體評價。因此，后評價所依據(jù)的資料必須是現(xiàn)實發(fā)生的真實數(shù)據(jù)，才能總結(jié)出現(xiàn)實存在的經(jīng)驗教育，提出切實可行的對策措施。評價依據(jù)的客觀性決定了評價結(jié)論的可靠性。
（二）公正性與獨立性原則獨立性是公正性的基礎(chǔ)，招標(biāo)后評價應(yīng)從項目投資者或項目業(yè)主之外的第三方角度出發(fā)，獨立進行評價，才能得出有意義的結(jié)論。而公正性意味著評價過程中，應(yīng)避免在發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和做出結(jié)論時避重就輕，既要認真總結(jié)成功的經(jīng)驗，也要實事求是地面對失敗的教訓(xùn)。
（三）科學(xué)性原則后評價方法的選擇和評價標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)原則，以國家法律法規(guī)和企業(yè)規(guī)章制度為依據(jù)，評價工作的組織和評價程序也應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，才能確保評價結(jié)果的質(zhì)量。
（四）反饋性原則招標(biāo)后評價的目的就在于通過對已完成招標(biāo)項目的總結(jié)，為后續(xù)招標(biāo)項目的招標(biāo)方案和招標(biāo)文件編制提供依據(jù)和借鑒。因此反饋性是招標(biāo)后評價最主要的原則，評價結(jié)論的擴散、手段和方法是招標(biāo)后評價成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
三、招標(biāo)項目后評價的方法和內(nèi)容
（一）評價方法評價方法的選擇應(yīng)當(dāng)遵循定量分析與定性分析相結(jié)合的原則，定性分析適用于對招標(biāo)文件、過程資料及合同的符合性評價，依據(jù)國家法律法規(guī)、企業(yè)規(guī)章制度及規(guī)范，客觀公正地評判實施過程是否存在偏離。定量分析適用于對實施效果的評價，通過對相關(guān)數(shù)據(jù)進行計算，客觀真實地反映被評價項目的費用、進度、質(zhì)量等效果性指標(biāo)。主要評價方法有以下幾種：
1、對比分析法通過對招標(biāo)項目實施過程與國家法律法規(guī)、企業(yè)規(guī)章制度及規(guī)范要求進行對比，實施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)進行對比，發(fā)現(xiàn)評價項目存在的問題。
2.打分法選擇確定后評價因素并設(shè)置相應(yīng)的分值，組織專家對評價因素進行打分。
3、因果分析法通過對符合性評價和效果性評價得出的結(jié)果進行分析，找出存在問題的原因。
4、現(xiàn)場調(diào)查法通過對現(xiàn)場觀察以及對相關(guān)人員的訪談詢問，發(fā)現(xiàn)一些無法通過其他方法獲知的細微問題。
（二）評價內(nèi)容
招標(biāo)采購評價是在招標(biāo)采購合同履行管理的基礎(chǔ)上，對整個招標(biāo)實施全過程的評價，包括對招標(biāo)操作和招標(biāo)結(jié)果的評價，以及整個招標(biāo)管理過程的評價，主要評價因素應(yīng)包括但不限于表1的內(nèi)容。
表1招標(biāo)項目后評價因素一覽表
四、招標(biāo)項目后評價的意義
（一）健全反饋機制，實現(xiàn)閉環(huán)管理
在實際工作中，多數(shù)招標(biāo)項目在簽訂合同之后即宣告完成，缺乏對實施效果的評價和反饋，管理者對合同簽訂后的履約過程缺乏了解，導(dǎo)致新招標(biāo)方案上報時缺乏約束，無法進行有效的監(jiān)督和控制。招標(biāo)項目后評價機制的建立，完善了反饋這一重要環(huán)節(jié)，使招標(biāo)活動操作鏈條真正形成閉環(huán)，有利于項目執(zhí)行效果及時反到饋招標(biāo)管理部門，作為今后決策的重要參考，提高決策的科學(xué)性。
（二）完善管理制度，規(guī)范招標(biāo)行為
通過制定科學(xué)完善的招標(biāo)項目后評價制度，對招標(biāo)全過程進行合規(guī)性和效果性評價，有利于發(fā)現(xiàn)招標(biāo)項目實施過程中的問題，如招標(biāo)文件存在歧視性、開評標(biāo)程序不嚴謹、信息公開不夠充分等，通過及時反饋，有效規(guī)范招標(biāo)活動，減少異議投訴的發(fā)生。招標(biāo)管理部門借助后評價結(jié)果也可以查找管理漏洞，通過不斷完善規(guī)章制度，減少招標(biāo)實施操作中各類違規(guī)行為，通過強化監(jiān)督管理機制，使招標(biāo)人及招標(biāo)機構(gòu)增強執(zhí)行法定程序的自覺性。
（三）提升工作質(zhì)量，提高隊伍素質(zhì)新形勢下，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展招標(biāo)后評價工作，有利于建立招標(biāo)項目后評價信息共享機制，使集團內(nèi)部招標(biāo)人及招標(biāo)機構(gòu)共享后評價成果，充分借鑒歷史經(jīng)驗及教訓(xùn)，不斷提高招標(biāo)工作質(zhì)量。同時招標(biāo)從業(yè)人員通過招標(biāo)項目后評價，在實踐中總結(jié)提煉經(jīng)驗、分析項目招標(biāo)失敗的原因、研究提升招標(biāo)效率效果的方法，不斷增強解決問題的能力，提升專業(yè)素養(yǎng)，提高招標(biāo)隊伍的整體素質(zhì)。
（四）強化信用管理，規(guī)范投標(biāo)行為通過將招標(biāo)項目后評價成果與承包商、供應(yīng)商及服務(wù)商的信用評價、責(zé)任追究相結(jié)合，可加強合同管理，有效督促中標(biāo)人全面履行合同。借助電子信息平臺，使中標(biāo)人的履約記錄、信用信息互聯(lián)共通，如出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)、惡意低價中標(biāo)、合同違約等不良記錄，將直接影響該企業(yè)在其他招標(biāo)項目中的評價，真正建立“一處受罰，處處受罰”的約束機制，從而加強信用管理，營造誠實守信的良好競爭氛圍。
五、招標(biāo)項目后評價實施建議
（一）后評價活動的組織為做好招標(biāo)項目后評價工作，首先應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)組織體系，明確各部門的分工和職責(zé)。建議后評價組織分為三個層級：第一層級是集團公司層面的招標(biāo)管理部門，負責(zé)制定出臺集團公司招標(biāo)項目后評價管理辦法及工作規(guī)范、審定集團公司年度招標(biāo)項目后評價計劃，組織實施重大招標(biāo)項目的后評價工作、指導(dǎo)各下屬企業(yè)開展后評價工作；第二層級是集團公司各所屬企業(yè)的招標(biāo)管理部門，負責(zé)編制本單位招標(biāo)項目后評價計劃，組織實施一般項目的后評價工作，以及向集團公司報送招標(biāo)項目后評價結(jié)果；第三層級是招標(biāo)項目后評價工作小組，是具體實施招標(biāo)項目后評價的臨時組織，由技術(shù)、經(jīng)濟方面的專家組成，負責(zé)客觀公正地進行評審，并編制招標(biāo)項目后評價報告。
（二）后評價項目的選擇
各單位根據(jù)實際情況選擇需要進行后評價的項目，并編制年度后評價計劃，已列入合規(guī)管理監(jiān)察和審計的項目也應(yīng)納入后評價年度計劃中。在進行項目選擇時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇集團公司重點工程建設(shè)項目、對集團公司各類生產(chǎn)經(jīng)營影響較大的項目、在招標(biāo)實施過程中問題突出的項目、異議投訴成立的項目、多次招標(biāo)失敗的項目、以及實施效果與預(yù)期目標(biāo)差距較大的項目，對這類項目的后評價分析對于今后招標(biāo)工作的開展有更強的借鑒意義。
（三）后評價成果的應(yīng)用后評價報告編制完成并不意味著后評價工作的結(jié)束，對后評價成果的應(yīng)用才是開展后評價工作的關(guān)鍵所在。從集團公司層面，招標(biāo)管理部門通過分析后評價報告，找出其中有代表性的共性問題，逐步完善招標(biāo)管理規(guī)章制度和工作流程；從所屬企業(yè)層面，通過將后評價結(jié)果反饋給項目業(yè)主，對發(fā)現(xiàn)的問題提出改進意見和建議，為今后實施類似項目提供參考和借鑒。
綜上所述，招標(biāo)項目后評價工作有利于促進招投標(biāo)活動更加公開、公平、公正，是大型企業(yè)集團走內(nèi)涵式、精益化管理道路，全面系統(tǒng)地開展提質(zhì)增效工作的必然選擇。目前招標(biāo)項目后評價工作還處于起步階段，還沒有系統(tǒng)的管理辦法和操作規(guī)則，應(yīng)盡快結(jié)合本企業(yè)實際情況，制定完善招標(biāo)項目后評價管理體系，推動后評價工作制度化、常態(tài)化，促進企業(yè)管理提升，不斷開創(chuàng)采購招標(biāo)工作新局面。
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