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建立從業(yè)能力評價制度  深化招標(biāo)采購領(lǐng)域改革

□文／張志軍

　　在政府簡政放權(quán)的大背景下，建立招標(biāo)采購從業(yè)人員能力評價制度，由行業(yè)協(xié)會牽頭組織對從事招標(biāo)采購領(lǐng)域的從業(yè)人員的職業(yè)能力開展自律評價，作為改進和完善公共采購領(lǐng)域社會監(jiān)督管理體系中的一環(huán)，其重要性和積極意義日顯突出。本文對建立招標(biāo)采購從業(yè)人員職業(yè)能力制度做了初步研究，以期拋磚引玉。

　　黨的十八大以來，國務(wù)院大力推進行政審批制度改革，著力簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，推出一系列涉及公共采購領(lǐng)域的“放管服”改革舉措，先后取消了招標(biāo)師職業(yè)資格制度和招標(biāo)代理企業(yè)資質(zhì)審批，公共采購領(lǐng)域改革走向深水區(qū)。誠然，取消部分職業(yè)資格準入門檻和企業(yè)資質(zhì)審批事項，確實能降低制度性交易成本，激發(fā)社會公眾和企業(yè)等市場主體活力，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供便利，進而推進社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

　　但是，招標(biāo)代理資質(zhì)和招標(biāo)師職業(yè)資格雙雙取消以后，招標(biāo)代理行業(yè)處于企業(yè)資質(zhì)和個人職業(yè)資格“雙放開”局面，也給招標(biāo)采購行業(yè)帶來了一些新問題：招標(biāo)代理機構(gòu)“井噴”，從業(yè)人員專業(yè)水平整體下滑，項目采購需求提煉能力和評審標(biāo)準編制能力不足，“買馬得驢”之類的采購事故多發(fā)。諸如這些問題，影響了采購質(zhì)量和項目實施進度及項目質(zhì)量，也不可避免地對社會公共利益造成了一定程度的損害，亟須出臺相應(yīng)機制加以改進和完善。

　　一、招標(biāo)采購領(lǐng)域需要從業(yè)人員能力評價制度

　　我國《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》規(guī)制的大多是涉及社會公共利益和公共安全的招標(biāo)采購項目，屬國際公認的公共采購范疇。公共采購活動所具有的自身特點，以及與私人采購之間存在的巨大差異，凸顯出建立從業(yè)人員職業(yè)能力評價制度尤為重要。

　　首先，公共采購活動大多涉及社會公共利益。公共采購活動的目的是為了滿足政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，或者為社會公眾提供公共服務(wù)產(chǎn)品。因此，公共采購?fù)P(guān)系到社會公共利益、公眾安全甚至國家安全。但是，在公共采購實踐中，由于公共利益的看護者普遍存在主體權(quán)力的行使不暢、責(zé)任追究難以落實現(xiàn)象，而社會個體對公共利益受到損害的行為缺乏有效對抗和保障機制，往往容易導(dǎo)致社會公眾對公共利益受損行為的漠視。因此，在公共采購領(lǐng)域，需要通過提高從業(yè)人員的職業(yè)道德和專業(yè)素養(yǎng)、落實采購主體責(zé)任等機制保障公共利益的有效實現(xiàn)。

　　其次，公共采購活動缺乏“節(jié)儉辦事”的源動力。根據(jù)“經(jīng)濟人”假設(shè)理論，在公共采購活動中的采購人，實際上是公共資金的使用者，本質(zhì)上是花納稅人的錢為社會公眾辦事，如缺乏必要的約束機制和道德情操，往往容易傾向于關(guān)注采購標(biāo)的的舒適性、奢華性、便捷性等方面的功能，而忽視采購資金的使用效益，需要通過強化從業(yè)人員職業(yè)教育、完善資金使用監(jiān)督機制等方式加以約束。

　　再次，公共采購活動需兼顧資金效益和政策功能。公共采購活動為了兼顧節(jié)能環(huán)保、扶持民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等宏觀調(diào)控目標(biāo)，很多時候需要暫時犧牲單個特定采購項目的資金使用效益。而僅憑市場調(diào)節(jié)機制難以實現(xiàn)公共采購活動在宏觀調(diào)控方面的特定功能和目標(biāo)，需要從業(yè)人員具備較高的專業(yè)能力和執(zhí)業(yè)水平，并根據(jù)項目的特點加以靈活把握。

　　最后，公共采購的復(fù)雜程度遠遠大于私人采購。學(xué)界普遍認為，公共采購的目標(biāo)具有多樣性。公眾的廣泛性和公眾需求的多樣性，決定了衡量公共事務(wù)管理和公共服務(wù)有諸多不同的評判標(biāo)準，公共采購活動必須在這些不同要求和標(biāo)準之間進行取舍，在各個采購原則之間找到最佳的平衡點，以便選用最合適的采購工具、采購方式開展采購活動。因此，公共采購活動中，采購方式的適用、評審方法的選擇、評審因素的設(shè)置、評審權(quán)重的分配以及評價標(biāo)準的制定等相關(guān)工作，涉及技術(shù)、經(jīng)濟、管理和法律等諸多門類的相關(guān)知識，從業(yè)人員需要具有較高的專業(yè)素養(yǎng)方能勝任。

　　綜上所述，由于公共采購活動所具有的特殊性、政策性和復(fù)雜性，決定了從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過系統(tǒng)的職業(yè)道德、職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)能力、職業(yè)行為和職業(yè)責(zé)任等方面的培訓(xùn)、認證和考核，否則很難適應(yīng)復(fù)雜的公共采購活動工作要求。

　　二、建立從業(yè)人員能力評價制度符合改革方向

　　多年來，在市場準入方面，我國一直實行企業(yè)資質(zhì)管理制度。在計劃經(jīng)濟體制下，由于員工與企業(yè)的人身依附性強，人員流動很少，由企業(yè)對員工的從業(yè)行為進行管理和責(zé)任追究，無疑是一種社會成本很低且行之有效的辦法。但在市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)員工流動頻繁，企業(yè)對員工的約束力日漸降低，依然實行企業(yè)資質(zhì)管理制度無疑會帶來一系列問題。近幾年來，國務(wù)院各部委大力推行行政審批制度改革，不斷弱化企業(yè)資質(zhì)管理，順應(yīng)了社會發(fā)展需要。

　　國內(nèi)外相關(guān)研究和實踐表明：弱化企業(yè)資質(zhì)管理應(yīng)與強化從業(yè)隊伍建設(shè)相協(xié)調(diào)。鑒于公共采購活動的特殊性，如對招標(biāo)采購從業(yè)隊伍放任不管，純粹交由市場機制決定，不利于保障公共采購資金的使用效益和維護社會公共利益，進而還有可能對政府的公信力帶來較大的負面影響。

　　目前我國公共采購領(lǐng)域職業(yè)能力評價體系建設(shè)、自律約束機制尚不健全，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)督作用，建立招標(biāo)采購從業(yè)人員能力評價制度，強化從業(yè)隊伍的建設(shè)和管理，既是提高公共采購質(zhì)量、推進招標(biāo)采購行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需要，也符合政府職能轉(zhuǎn)變的改革方向。

　　2017年初，人力資源和社會保障部在《關(guān)于進一步減少和規(guī)范職業(yè)資格許可和認定事項改革方案的通知》（人社部發(fā)[2017]2號）中提出，要“分類推進人才評價制度改革，更多發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)和社會組織在人才評價中的重要作用?！蓖?月，人力資源和社會保障部《關(guān)于公布國家職業(yè)資格目錄的通知》(人社部發(fā)[2017] 68號）中再次提出：“鼓勵行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等社會組織和企事業(yè)單位依據(jù)市場需要自行開展能力水平評價活動。”今年6月，國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)：“逐步建立由行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等社會組織開展水平評價的職業(yè)資格制度?！?/span>

　　由此可見，由招標(biāo)采購行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)或牽頭，建立從業(yè)人員職業(yè)能力評價制度，保障招標(biāo)采購從業(yè)人員具備必要的專業(yè)知識和技能，符合我國政府職能轉(zhuǎn)變的改革要求。

　　三、建立從業(yè)人員能力評價制度符合國際慣例

　　目前世界上實行市場經(jīng)濟體制的國家，大多不采用企業(yè)資質(zhì)管理制度，而是由政府對個人執(zhí)業(yè)行為直接進行監(jiān)管，或由行業(yè)協(xié)會開展自律管理。美國公共采購業(yè)界有句名言：公共采購的專業(yè)精神是良好政府的基石。在以美國為代表的西方發(fā)達國家，對從事公共采購的從業(yè)人員，大多建立了嚴格的市場準入制度或能力評價制度。

　　如美國的政府采購合同官制度，合同官的身份是政府雇員，在取得職業(yè)資格證書之前必須取得職業(yè)水平證書。其職業(yè)水平按照級別不同，由低到高分為一級、二級、三級，每個級別均有不同的教育背景要求，每個級別都必須完成既定的知識儲備，符合相應(yīng)的條件要求，并具有一定的工作經(jīng)驗才能向聯(lián)邦政府部門提出資格認定申請，符合條件的才頒發(fā)本部門的職業(yè)資格證書，最后取得合同官資格。

　　尤為引人注目的是：政府采購合同官在取得職業(yè)資格證書以后，仍然要強制參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，必須達到培訓(xùn)課時要求，否則職業(yè)資格證書可能被修改或吊銷，直至喪失合同官資格。

　　而美國采購協(xié)會(AmericanPurchasingSociety，APS)在20世紀70年代就推出了采購人員專業(yè)資格認證活動，該項目致力于提高采購技能，增強采購知識，以達到國際采購水平。美國采購協(xié)會(APS)的注冊職業(yè)采購經(jīng)理(CPPM)認證以其知識體系完善、職業(yè)標(biāo)準先進、操作技能全面和業(yè)務(wù)知識的實用性，已經(jīng)得到世界100多個國家和地區(qū)的認可。

　　此外，英國皇家特許測量師學(xué)會(Royal Institution of Chartered Surveyors, RICS)也在100多年前就開始推出了特許測量師認證制度，專業(yè)領(lǐng)域涵蓋了土地、物業(yè)、建造、項目管理等17個不同行業(yè)，會員遍布全球140多個國家和地區(qū)，在全世界都具有一定影響力。

　　相比之下，我國目前對從事公共采購活動的從業(yè)人員，在立法層面沒有硬性要求，在簡政放權(quán)的大背景下，各級各地對從業(yè)人員的教育背景和工作經(jīng)驗等方面的規(guī)定也比較原則，有的甚至沒有出臺相應(yīng)規(guī)定，加之國內(nèi)目前還沒有比較權(quán)威的招標(biāo)采購從業(yè)人員職業(yè)能力評價機制，難以保證從業(yè)人員具有較高的專業(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平和相應(yīng)的工作經(jīng)驗。

　　中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會作為我國最高的招標(biāo)采購行業(yè)協(xié)會組織，可借鑒APS、 RICS等國外行業(yè)協(xié)會（學(xué)會）的做法，建立從業(yè)人員能力評價或認證制度，以提高從業(yè)隊伍的整體素質(zhì)，保障公共采購資金的使用效益和公共采購活動質(zhì)量。

　　四、建立從業(yè)人員能力評價制度的初步設(shè)想

　　《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》（國發(fā)[2018]11號）提出，要“建立與國家職業(yè)資格制度相銜接、與終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度相適應(yīng)的職業(yè)技能等級制度。完善職業(yè)資格評價、職業(yè)技能等級認定、專項職業(yè)能力考核等多元化評價方式，促進評價結(jié)果有機銜接。”

　　為規(guī)范招標(biāo)采購從業(yè)行為，引導(dǎo)招標(biāo)采購從業(yè)人員不斷提升職業(yè)能力水平，建議中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會盡快建立招標(biāo)采購從業(yè)人員行業(yè)自律評價機制，根據(jù)專業(yè)技術(shù)能力結(jié)構(gòu)分層次、差異化的現(xiàn)實需求，對從業(yè)人員開展業(yè)務(wù)知識、廉政制度等方面的能力評價、定期培訓(xùn)和認證考核。具體可借鑒APS、RICS等國外行業(yè)協(xié)會（學(xué)會）的做法，結(jié)合原招標(biāo)師職業(yè)水平制度的實施經(jīng)驗，設(shè)立初級招標(biāo)采購師、中級招標(biāo)采購師和高級招標(biāo)采購師（或一級招標(biāo)采購師、二級招標(biāo)采購師和三級招標(biāo)采購師）等相應(yīng)級別，同時對評價原則、評價方法、評價體系、人員自律管理等方面開展研究，建立和完善從業(yè)人員職業(yè)能力評價體系，不斷提高公共采購領(lǐng)域從業(yè)人員的職業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)，規(guī)范從業(yè)行為，提高招標(biāo)采購質(zhì)量，促進我國招標(biāo)采購行業(yè)規(guī)范、健康、有序發(fā)展。

（作者單位：上海百通項目管理咨詢有限公司)