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南京招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)主辦
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響政府工程總承包和全過(guò)程工程咨詢(xún)應(yīng)用十大問(wèn)題初探
□文／蒙建波 王光曦 黃維
【摘要】本文從政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理的角度，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行工程總承包和全過(guò)程工程咨詢(xún)相關(guān)文件規(guī)定的簡(jiǎn)要分析，結(jié)合國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)和政府投資相關(guān)法律法規(guī)，梳理了實(shí)際應(yīng)用中面臨的若干問(wèn)題，在進(jìn)行初步探討的基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)建議。
【關(guān)鍵詞】工程總承包全過(guò)程工程咨詢(xún)政府投資代建評(píng)標(biāo)辦法
為貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(2016年2月6日)，2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào))，提出了“加快推進(jìn)工程總承包”和“培育全過(guò)程工程咨詢(xún)”的總體要求。隨后，國(guó)家發(fā)展改革委、住建部等相繼出臺(tái)相關(guān)文件，推動(dòng)此項(xiàng)工作。2019年3月，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合住建部以“發(fā)改投資規(guī)[2019]515號(hào)”，發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
結(jié)合筆者從事政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政府投資項(xiàng)目”)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理工作若干年的具體工作實(shí)踐，根據(jù)法律法規(guī)明確的管轄邊界和實(shí)際需求情況，針對(duì)政府投資項(xiàng)目范圍內(nèi)的相關(guān)問(wèn)題談?wù)劤醪剿伎肌?/span>
相關(guān)法規(guī)文件
1、工程總承包
按照《中華人民共和國(guó)建筑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建筑法》)第二十四條規(guī)定，“提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包”，“可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)一并發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)的一項(xiàng)或者多項(xiàng)發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位”。
從時(shí)間追溯看，在國(guó)家層面，現(xiàn)行工程總承包最新的部級(jí)文件當(dāng)屬住建部“建市[2016]93號(hào)”《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》。其中，對(duì)工程總承包的概念進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，并對(duì)其發(fā)包階段進(jìn)行了明確的要求：“建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包?！?/span>
按照上述規(guī)定，實(shí)際工作中，實(shí)施工程總承包的項(xiàng)目至少應(yīng)當(dāng)在其可行性研究報(bào)告審批完成之后。因?yàn)榇撕?，其建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額等內(nèi)容，在批復(fù)的可研報(bào)告中才得以明確。同時(shí)，按照約定俗成的“基本建設(shè)”程序，其“方案設(shè)計(jì)”或稱(chēng)“設(shè)計(jì)方案”，也已得到規(guī)劃部門(mén)的審查通過(guò)，項(xiàng)目的“技術(shù)骨架”也得以明晰。
同時(shí)，按照上述文件要求，實(shí)施工程總承包的項(xiàng)目建設(shè)單位，可以委托項(xiàng)目管理單位(簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目代建”單位)對(duì)工程總承包項(xiàng)目進(jìn)行管理。文件還規(guī)定，允許本項(xiàng)目的可研、方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)單位，或其他設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位作為“項(xiàng)目代建單位”。但明確要求，“項(xiàng)目代建單位”與工程總承包企業(yè)不得具有利益關(guān)系。這一點(diǎn)，與現(xiàn)行的項(xiàng)目代建管理要求是一致的。
《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》(交通部令2015年第10號(hào))第五條中明確，“公路工程設(shè)計(jì)施工總承包”，“應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)、并落實(shí)建設(shè)資金后進(jìn)行”。同時(shí)，與前述住建部文件規(guī)定類(lèi)似，在其第六條也明確要求，“總承包單位不得是總承包項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)單位、代建單位、監(jiān)理單位或以上單位的附屬單位?！?/span>
綜合住建部和交通部上述兩個(gè)文件規(guī)定，工程總承包應(yīng)當(dāng)是在工程技術(shù)方案明確后，才能進(jìn)行的以施工為核心的總承包，其實(shí)施的最低要求，是在方案設(shè)計(jì)完成后。
從政府投資項(xiàng)目管理的角度，一般控制在可研批復(fù)后、或者按照交通部文件規(guī)定，在初步設(shè)計(jì)獲得批準(zhǔn)后，才能啟動(dòng)工程總承包。并且，在前述交通部文件第十六條還專(zhuān)門(mén)要求，“初步設(shè)計(jì)應(yīng)加大設(shè)計(jì)深度”。換言之，從避免業(yè)外人士歧義的角度，建議將工程總承包明確稱(chēng)為“施工圖勘察設(shè)計(jì)+施工總承包”，或簡(jiǎn)稱(chēng)為“施工圖設(shè)計(jì)加施工總承包”。
《建筑法》雖然明確提出了“提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包”，但對(duì)其從什么階段開(kāi)始，并無(wú)具體表述。只是在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條中，明確規(guī)定了招標(biāo)人可以依法對(duì)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo)。
從專(zhuān)業(yè)的角度看，上述要求與前述住建部和交通部文件的規(guī)定是一致的。因此，工程總承包的概念，只能是至少在可研批復(fù)后才可以成立的一個(gè)“階段性”概念。
在標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件方面，2011年，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合住建部等九部委發(fā)布了《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》，要求“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的設(shè)計(jì)施工一體化的總承包項(xiàng)目，其招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》編制?！?/span>
2、全過(guò)程工程咨詢(xún)
在國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)文中，要求培育“全過(guò)程工程咨詢(xún)，鼓勵(lì)投資咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式，發(fā)展全過(guò)程工程咨詢(xún)”。換言之，全過(guò)程工程咨詢(xún)的業(yè)務(wù)內(nèi)容，可以涵蓋上述文字中提到的各專(zhuān)業(yè)門(mén)類(lèi)。
為貫徹落實(shí)上述文件，住建部和國(guó)家發(fā)展改革委均有所行動(dòng)。住建部在2017年以“建市[2017]101號(hào)”，發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)?cè)圏c(diǎn)工作的通知》，要求“通過(guò)選擇有條件的地區(qū)和企業(yè)開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)?cè)圏c(diǎn)”。2018年3月，住建部還以“建市監(jiān)函[2018]9號(hào)”，發(fā)布《關(guān)于征求推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)和建設(shè)工程咨詢(xún)服務(wù)合同示范文本意見(jiàn)的函》，提出了“放管服”相結(jié)合，政府和國(guó)有投資項(xiàng)目帶頭推行全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)的要求。
2017年11月，國(guó)家發(fā)展改革委以“2017年第9號(hào)令”，發(fā)布《工程咨詢(xún)行業(yè)管理辦法》，對(duì)全過(guò)程工程咨詢(xún)定義為：“采用多種服務(wù)方式組合，為項(xiàng)目決策，實(shí)施和運(yùn)營(yíng)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)”。同時(shí)明確，“有關(guān)工程設(shè)計(jì)、工程造價(jià)、工程監(jiān)理等資格，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)認(rèn)定”。換言之，盡管“國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和規(guī)范全國(guó)工程咨詢(xún)行業(yè)發(fā)展”，但涉及“工程設(shè)計(jì)、造價(jià)、監(jiān)理”等資格，仍需由行業(yè)主管部門(mén)按“條塊劃分”，進(jìn)行管理。
2019年3月，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合住建部發(fā)布“發(fā)改投資規(guī)[2019]515號(hào)”文件，要求“政府投資項(xiàng)目要優(yōu)先開(kāi)展綜合性咨詢(xún)”。但是，對(duì)政府投資項(xiàng)目而言，如何具體實(shí)施，該文件仍不明確，同時(shí)，該文件留下多處伏筆。如，在“(三)促進(jìn)工程建設(shè)全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展”部分，規(guī)定“全過(guò)程咨詢(xún)單位提供勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模及委托內(nèi)容相適應(yīng)的資質(zhì)條件”；“建設(shè)單位選擇具有相應(yīng)工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢(xún)資質(zhì)的單位開(kāi)展全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可不再另行委托勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢(xún)單位”。同時(shí)，該文件提出，“以服務(wù)合同管理為重點(diǎn)，加快構(gòu)建適合我國(guó)投資決策和工程建設(shè)咨詢(xún)服務(wù)的招標(biāo)文件及合同示范文本”。
按照《建筑法》第十三條規(guī)定，“從事建筑活動(dòng)的建筑施工企業(yè)、勘察單位、設(shè)計(jì)單位和工程監(jiān)理單位”，“經(jīng)資質(zhì)審查合格，取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書(shū)后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)”；第三十二條規(guī)定，“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑規(guī)模承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督?！币陨弦?guī)定，對(duì)從事勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等活動(dòng)的單位是必須遵守的法律約束。同時(shí)，這些規(guī)定也明確表明，監(jiān)理與施工應(yīng)當(dāng)是分離的。
此外，在《建筑法》第二十四條規(guī)定中，提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包時(shí)，只是規(guī)定“建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)一并發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位”。其中的表述，并未涉及“監(jiān)理”服務(wù)內(nèi)容。
3、項(xiàng)目代建
在實(shí)際應(yīng)用中，與工程總承包和全過(guò)程工程咨詢(xún)緊密關(guān)聯(lián)的一個(gè)服務(wù)行為是“建設(shè)工程代理建設(shè)制度”(也稱(chēng)“代建制”)。最新的規(guī)定出現(xiàn)在“國(guó)家發(fā)改委2014年7號(hào)令”《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》中。該辦法規(guī)定，“對(duì)于項(xiàng)目單位缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的直接投資項(xiàng)目，項(xiàng)目審批部門(mén)應(yīng)當(dāng)在批復(fù)可行性研究報(bào)告時(shí)要求實(shí)行代理建設(shè)制度(“代建制”)，通過(guò)招標(biāo)等方式選擇具備工程項(xiàng)目管理資質(zhì)的工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，作為項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施”。從此條規(guī)定可以明確認(rèn)為，“代建制”是在可研批復(fù)后的一個(gè)“階段性”管理服務(wù)行為。
在國(guó)家發(fā)展改革委等九部委2017年共同發(fā)布的、涉及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的五個(gè)《標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件》中明確要求，“代建單位”不得作為投標(biāo)人參加勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、設(shè)備、材料等招標(biāo)活動(dòng)。換言之，代建單位只能?chē)?yán)格限定在“咨詢(xún)和管理服務(wù)”的范圍內(nèi)，不得參與施工及與施工相關(guān)的實(shí)質(zhì)性活動(dòng)。
此后，國(guó)家發(fā)展改革委未再出臺(tái)有關(guān)“代建制”方面的管理文件。在2015年上海市出臺(tái)的《上海市市級(jí)財(cái)力項(xiàng)目代理建設(shè)管理辦法》(滬府辦發(fā)[2015]39號(hào))中，也明確規(guī)定“代建單位不得在本單位承接的代建項(xiàng)目中，承擔(dān)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等其他相關(guān)業(yè)務(wù)”。2003年重慶市政府出臺(tái)的《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》(渝府發(fā)[2003]10號(hào))，也明確了上述同樣的規(guī)定。隨后，在重慶市發(fā)改委、財(cái)政局、住建委等部門(mén)2006年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)政府投資的項(xiàng)目建設(shè)管理代理制工作的通知》(渝發(fā)改標(biāo)[2006]543號(hào))中，更進(jìn)一步明確了“代建單位”“不得在自己代理的項(xiàng)目中承接勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等工作和設(shè)備、材料供應(yīng)。與被代理人、代理人及其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有股權(quán)關(guān)系的單位，不得參與該項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和設(shè)備材料的投標(biāo)?！?/span>
上述文件規(guī)定可以解讀為，“代建制”管理這類(lèi)階段性的管理服務(wù)行為，被明確要求不能與施工等實(shí)質(zhì)性實(shí)施活動(dòng)出現(xiàn)“交集”。
實(shí)際應(yīng)用中面臨的10大問(wèn)題
1、工程總承包
(1)工程總承包的啟動(dòng)階段問(wèn)題
按住建部“建市[2016]93號(hào)”文件規(guī)定，“建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后”，“進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”；在“交通部令2015年第10號(hào)”中，明確規(guī)定“公路工程總承包招標(biāo)應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)并落實(shí)建設(shè)資金后進(jìn)行?！?/span>
實(shí)際應(yīng)用中，一般宜按交通部文件要求，在初步設(shè)計(jì)及概算文件獲得批準(zhǔn)后、或至少按住建部文件要求，在可研報(bào)告批復(fù)后，啟動(dòng)工程總承包招標(biāo)工作。這也是為了確保項(xiàng)目推進(jìn)的“廉潔、高效”要求。
(2)工程總承包中包含的設(shè)備、材料品牌，以及規(guī)格、技術(shù)條件等要求
前已述及，在初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)后，啟動(dòng)工程總承包。此時(shí)，對(duì)包括設(shè)備、材料等在內(nèi)的工程總承包，也能夠比較詳細(xì)的給出相應(yīng)的技術(shù)條件、質(zhì)保要求等。這也符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，以及國(guó)家發(fā)展改革委等七部委對(duì)設(shè)備、材料等貨物招標(biāo)投標(biāo)的管理辦法。
(3)關(guān)于評(píng)標(biāo)辦法的選擇問(wèn)題
在國(guó)家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》中，給出了“綜合評(píng)估法”和“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”兩種評(píng)標(biāo)辦法。但筆者認(rèn)為，因?yàn)楣こ炭偝邪校话惆ㄓ性O(shè)計(jì)在內(nèi)的服務(wù)采購(gòu)和(或)設(shè)備、材料等在內(nèi)的貨物采購(gòu)等內(nèi)容，因此，評(píng)標(biāo)辦法宜采用“綜合評(píng)估法”，并需將與設(shè)備、材料等技術(shù)要求相關(guān)的內(nèi)容，反映在評(píng)審因素上。對(duì)報(bào)價(jià)分，宜按《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部2017年87號(hào)令)執(zhí)行。但在實(shí)際應(yīng)用中，由于沒(méi)有明確的上位規(guī)定，執(zhí)行中有時(shí)也難免出現(xiàn)困惑。
2、全過(guò)程工程咨詢(xún)
(1)全過(guò)程工程咨詢(xún)的適用文件問(wèn)題
截止目前為止，不管是住建部“建市[2017]101號(hào)”文，或是國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合住建部發(fā)布的“發(fā)改投資規(guī)[2019]515號(hào)”文，均未對(duì)全工程咨詢(xún)的啟動(dòng)階段、招標(biāo)投標(biāo)等問(wèn)題進(jìn)行具體表述。在“國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)”文件中，也只是提出了“政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過(guò)程工程咨詢(xún)”的總體要求。但在實(shí)際應(yīng)用中，僅僅只有這些原則性的表述是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要進(jìn)一步的“實(shí)施辦法”，包括標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件等“硬性規(guī)定”，以指導(dǎo)實(shí)際應(yīng)用中的相應(yīng)監(jiān)督管理工作。
(2)全過(guò)程工程咨詢(xún)與代建制的異同問(wèn)題
盡管新近頒布實(shí)施的《政府投資條例》，回避了“代建制”這一敏感問(wèn)題，但具體管理實(shí)踐中，仍然需要面對(duì)。在各級(jí)“政府投資管理辦法”中，一般均明確要求“代建制”是在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)后，由政府投資審批部門(mén)明確的一種管理模式。同時(shí)，為確?！肮健⒐?、公開(kāi)”實(shí)施，各級(jí)政府投資管理辦法幾乎都無(wú)一例外地禁止“代建單位”參與所代理的項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工，以及與此有關(guān)的設(shè)備、材料采購(gòu)?fù)稑?biāo)。
按照前述分析，可以將全過(guò)程工程咨詢(xún)理解為在“代建制”的基礎(chǔ)上，從基本建設(shè)程序上向項(xiàng)目建設(shè)的前期和后期延伸。包括了項(xiàng)目的前期咨詢(xún)、評(píng)估論證，以及后期的竣工驗(yàn)收等管理和服務(wù)等工作內(nèi)容。其工作性質(zhì)上，應(yīng)當(dāng)與“代建制”提供的“咨詢(xún)和管理”的“智力服務(wù)”一致。這也符合“國(guó)家發(fā)改委2017年第9號(hào)令”對(duì)“工程咨詢(xún)”的界定。
如此理解，則全過(guò)程咨詢(xún)單位也就和代建單位一樣，不能承擔(dān)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性技術(shù)工作。但這一點(diǎn)，在“國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)”等文件中均未被明確。
(3)全過(guò)程工程咨詢(xún)的投標(biāo)限制和招標(biāo)啟動(dòng)問(wèn)題
如前所述，可以將全過(guò)程工程咨詢(xún)理解為是在“代建制”基層上，圍繞以“施工”為核心的前、后期咨詢(xún)及管理服務(wù)工作的延伸。則對(duì)“代建制”的投標(biāo)限制，同樣也適用于“全過(guò)程工程咨詢(xún)”；其招標(biāo)的啟動(dòng)，也是應(yīng)當(dāng)在可研批復(fù)之后。但，這又明顯與全過(guò)程工程咨詢(xún)的期望不一致。
如果將全過(guò)程工程咨詢(xún)按前述國(guó)家發(fā)展改革委、住建部等發(fā)布的文件要求，將包括建設(shè)項(xiàng)目總體策劃、可行性研究、項(xiàng)目管理、造價(jià)咨詢(xún)等常規(guī)意義上的“咨詢(xún)”，與工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等專(zhuān)業(yè)性服務(wù)全部囊括在內(nèi)，則必將要求大幅度修改現(xiàn)行法規(guī)，特別是有關(guān)“代建”單位不能投標(biāo)承擔(dān)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等限制性要求。
(4)全過(guò)程工程咨詢(xún)適用政府采購(gòu)法規(guī)或招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)問(wèn)題
限于長(zhǎng)期計(jì)劃體制條件下形成的部門(mén)條塊分割“慣性”，政府投資項(xiàng)目一般均直接適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。但從基本建設(shè)管理程序上，明確要求在可行性研究報(bào)告中，應(yīng)當(dāng)編制“招標(biāo)方案”，并與可行性研究報(bào)告一并審批。換言之，可研報(bào)告批復(fù)后，方可正式啟動(dòng)該項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)工作。
在基層具體管理實(shí)踐中，根據(jù)實(shí)際需求，一般僅對(duì)項(xiàng)目的前期初步勘察，放寬至在立項(xiàng)審批完成后，啟動(dòng)進(jìn)行。
如果按照前述全過(guò)程工程咨詢(xún)的內(nèi)容表述，則通過(guò)招標(biāo)方式確定全過(guò)程工程咨詢(xún)承包單位時(shí)，勢(shì)必會(huì)面臨項(xiàng)目可研、甚至立項(xiàng)申請(qǐng)尚未審批的情形。這時(shí)，只能通過(guò)走“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式、依照政府采購(gòu)相關(guān)法規(guī)來(lái)解決?而這樣的處理，又將對(duì)現(xiàn)行的基本建設(shè)管理和相應(yīng)的上位法規(guī)，帶來(lái)巨大的沖擊。
實(shí)踐活動(dòng)中，還需要注意以下3個(gè)問(wèn)題：
一是工程總承包和全過(guò)程工程咨詢(xún)，是兩個(gè)完全不同類(lèi)別的工程建設(shè)組織模式。前者注重的是以“施工”為核心的技術(shù)性實(shí)施服務(wù)；而后者，注重的是以“論證”為主體的智力服務(wù)。
二是全過(guò)程工程咨詢(xún)的服務(wù)范圍、管理規(guī)范、涉及到的相關(guān)的法律法規(guī)的修訂和完善等，尚不成熟、還有大量的工作要做。尤其是從政府投資管理和招標(biāo)投標(biāo)管理兩個(gè)方面，都尚有很多不確定的問(wèn)題。如果倉(cāng)促推開(kāi)，可能影采購(gòu)工程支出的“公平、公正”性。
三是設(shè)計(jì)與施工的分離問(wèn)題。按照國(guó)家發(fā)展改革委等七部委2003年30號(hào)令《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》等現(xiàn)行法規(guī)要求，政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目中，“為招標(biāo)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計(jì)、咨詢(xún)服務(wù)的任何法人及其任何附屬機(jī)構(gòu)(單位)，都無(wú)資格參加該招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)”。就算是在工程總承包模式下，設(shè)計(jì)也只能是在方案設(shè)計(jì)(住建部文件)或初步設(shè)計(jì)(交通部文件)審批完成后，才能介入。根據(jù)基層具體工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為，這樣的“分離要求”，是為了確保政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目的“公平、公正”的必然。
同時(shí)，按照《建筑法》第三十四條要求，“工程監(jiān)理單位與被監(jiān)理工程的承包單位以及建筑材料，建筑構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)單位不得有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系”。
兩個(gè)建議
政府投資項(xiàng)目，是政府通過(guò)對(duì)制約影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)基礎(chǔ)條件的一種直接投資的支出行為。在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須一方面要兼顧市場(chǎng)和效率；另一方面，還必須注重公平和廉潔。
按照《中共中央、國(guó)務(wù)院進(jìn)一步深化投融資體制改革意見(jiàn)》(中發(fā)[2016]18號(hào))要求：一方面，要嚴(yán)格政府投資監(jiān)管；另一方面，按照“放管服”原則，放松對(duì)社會(huì)投資的“管制”。
2019年3月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2019]11號(hào))，已經(jīng)提出了“分別制定政府投資、社會(huì)投資等不同類(lèi)型工程的審批流程圖”的工作要求。
同時(shí)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定，政府投資項(xiàng)目在達(dá)到規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)以后，必須強(qiáng)制性采用公開(kāi)招標(biāo)方式，確定施工等承包單位。
因此，在按照“放管服”要求，放松對(duì)社會(huì)投資“管制”的同時(shí)，必須同步啟動(dòng)對(duì)政府投資的科學(xué)、合理的嚴(yán)格監(jiān)管措施的研究，統(tǒng)籌考慮政府投資項(xiàng)目的各建設(shè)階段特點(diǎn)、以及相應(yīng)的招標(biāo)投標(biāo)“公平、公正”和“廉潔、高效”的采購(gòu)要求。
為此，提出如下兩個(gè)建議：
第一，在已經(jīng)出臺(tái)的《政府投資條例》基礎(chǔ)上，盡快制定、出臺(tái)《政府投資法》，跨越發(fā)展改革、建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)的“分段管轄”界限，涵蓋實(shí)施嚴(yán)格的政府投資項(xiàng)目前期論證、審批、招標(biāo)投標(biāo)、標(biāo)后監(jiān)管等要求，明確政府投資項(xiàng)目的“代建制”、全過(guò)程工程咨詢(xún)、工程總承包等組織模式的工作目標(biāo)、工作內(nèi)容和工作要求。從而，真正實(shí)現(xiàn)“中發(fā)[2016]18號(hào)”要求的政府投資項(xiàng)目對(duì)全社會(huì)的“引導(dǎo)和帶動(dòng)”作用。
第二，盡快出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢(xún)管理辦法》，明確可以將項(xiàng)目前期策劃、咨詢(xún)、評(píng)估、論證、勘察、設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理及項(xiàng)目后期的竣工驗(yàn)收等服務(wù)，納入“全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)”范疇；明確將工程監(jiān)理服務(wù)，設(shè)備、材料等貨物采購(gòu)與施工等主體活動(dòng)，獨(dú)立實(shí)施，不納入“全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)”。從而，確保政府投資項(xiàng)目的“公平、公正”和“高效、廉潔”實(shí)施。
(作者單位：重慶市江北區(qū)發(fā)改委)
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(責(zé)編：楊金亮)
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