南京招標投標云網(wǎng)
南京招標投標協(xié)會主辦
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以高質量修法引領招標投標高質量發(fā)展
江蘇省國際招標公司 吳 強
今年是《招標投標法》頒布20周年。20年前的8月30日，第九屆全國人大常委會第十一次會議審議通過《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）。這是對我國改革開放后工程建設、進口機電設備、政府采購等領域開展招標投標實踐的充分肯定和制度結晶?！墩袠送稑朔ā奉C布20年來，具有中國特色社會主義的招標投標在法制化軌道上穩(wěn)步前行，各地、各部門積極貫徹落實《招標投標法》，目前招標投標市場年交易規(guī)模已超過20萬億元，國內參加招標投標的企業(yè)約占大中型企業(yè)的80%。招標投標成為大型基礎設施和公用事業(yè)項目、全部或者部分使用國有資金或者國家融資項目的主流采購模式。其競爭擇優(yōu)配置資源的重要作用在社會主義市場經(jīng)濟體制建立的進程中日益顯現(xiàn)，極大地促進了我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。
在《招標投標法》頒布并實施的20年間，我國的經(jīng)濟體制改革不斷向縱深推進，社會經(jīng)濟發(fā)生了巨大變化。特別是黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，黨中央相繼做出市場在資源配置中起決定性作用、供給側結構性改革、高質量發(fā)展、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系等戰(zhàn)略決策，并提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念。黨的十九大明確提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。筆者認為，在新時代和新形勢下，應緊緊圍繞“質量第一、效益優(yōu)先”這一主題和主線，及時全面地修訂20年前制定的《招標投標法》，以高質量的頂層制度供給，引領新時代招標投標高質量發(fā)展。
一、招標投標高質量發(fā)展的標志是提高資源配置效率
推動高質量發(fā)展，是國家當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調控的根本要求。經(jīng)濟高質量發(fā)展，就是經(jīng)濟發(fā)展要從“有沒有”轉向“好不好”。招標投標作為市場化配置資源的重要機制，亦是如此。我國的招標投標在《招標投標法》頒布實施后獲得了快速發(fā)展，解決了“有沒有”市場競爭機制的問題，但一直存在的虛假招標、圍標串標等失信、違法行為，扭曲并破壞了招標投標制度；過度、過濫的行政非法干預，直接或間接導致相當部分資源錯配、低配。要實現(xiàn)新時代招標投標高質量發(fā)展，必須解決招標投標市場中制約“市場決定資源配置”的一系列問題，由發(fā)展中規(guī)范轉向規(guī)范中發(fā)展階段，完成從“有”到“好”的根本性轉變。
市場經(jīng)濟是以市場機制運行為中心的經(jīng)濟制度，本質上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。在產品市場與要素市場構成的完整、龐大、統(tǒng)一的市場體系中，市場機制運行通過供求機制、價格機制、競爭機制、信用機制、利率機制、工資機制共同作用，決定資源配置。其中，由競爭機制引起供求機制發(fā)生作用，決定資源合理配置方向；價格機制決定資源配置于不同產業(yè)、不同地區(qū)、不同企業(yè)的流量及在產業(yè)內部進行資源組合；競爭機制促使有效利用資源，生產出最優(yōu)最能夠滿足消費者需求的產品；信用機制規(guī)范市場運行規(guī)則和經(jīng)濟運行秩序；利率機制決定市場主體的經(jīng)營風險和資源使用效率；工資機制決定勞動者生產積極性。
招標投標作為一種高級商品交易方式，是市場經(jīng)濟的產物。它與傳統(tǒng)的商品交易方式相比，具有高度的組織性、廣泛的競爭性、透明的規(guī)范性、科學的擇優(yōu)性。在發(fā)育成熟的市場體系中，招標投標相關信息充分披露，市場開放，“公開、公平、公正”貫穿始終，價格機制、供求機制、競爭機制共同作用，競爭者優(yōu)勝劣汰，資源最終被分配給生產效率最高的使用者，使有限資源得到最優(yōu)利用和最優(yōu)產出。這就是招標投標的真諦，也是其作為資源配置重要手段的原因。
黨的十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎性作用”提升到“決定性作用”，是我們黨對經(jīng)濟客觀規(guī)律認識不斷深化的結果。我們對招標投標核心作用的認識也應當不斷深化，而不能僵化停留在節(jié)省建設資金、保證項目質量這個基本層面。招標投標的實踐充分證明，招標投標有利于保護國家利益和社會公共利益，有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和技術進步，有利于培育市場體系，有利于發(fā)揮市場決定資源配置作用。招標投標應有的核心價值是通過有序、良性競爭，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在黨中央決定經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革的新要求下，具有經(jīng)濟屬性的招標投標，必須把高質量發(fā)展的目標定位在提高資源配置效率、實現(xiàn)資源配置效益最大化、成為新時代經(jīng)濟發(fā)展新動力的高度上。
二、高質量修法應遵循經(jīng)濟規(guī)律，引領高質量發(fā)展
社會經(jīng)濟學中的質量，是指產品或工作滿足要求的程度。高質量或優(yōu)秀的質量，則是全面滿足明示的（如明確規(guī)定的）、隱含的（如組織慣例、客觀規(guī)律）或必須履行的（如法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則）需要和期望。以習近平同志為核心的黨中央對中國特色社會主義經(jīng)濟建設大政方針已定，經(jīng)濟體制的改革任務也已做出全面部署，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循市場決定資源配置這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。高質量修訂《招標投標法》，一個重要的衡量標準是以習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想為指導，堅持新發(fā)展理念，以招標投標制度供給、投標供給、評標專家供給改革為主線，出硬招實招，處理好行政監(jiān)督與市場關系，建立健全招標投標市場體系，尊重招標人資源配置的主導地位，使招標投標市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，推動招標投標高質量發(fā)展，契合新時代發(fā)展要求。
以下四方面的內容是筆者認為在修訂《招標投標法》時必須把握的重點：
1.貫徹習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想。黨的十八大后，中國特色社會主義進入新時代，形成了習近平新時代中國特色社會主義思想。其中，以新發(fā)展理念為主要內容的習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想內涵十分豐富， 包括中國特色社會主義的方向，黨對經(jīng)濟工作的領導，堅持以人民為中心，全面 深化改革，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，尊重經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律等。中國特色社會主義進入新時代，以經(jīng)濟建設為中心仍然是我們黨堅持的既定方針，但要求變?yōu)楦哔|量、更具效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。
2.正確處理招標投標活動中政府與市場的關系。計劃和市場都是配置資源的手段，在資源配置上政府與市場的關系，實質是誰來主導資源配置的關系。改革開放前30年，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟，各種資源按計劃配置，政府決定資源配置。改革開放后，我們黨在十一屆三中全會提出，堅決按經(jīng)濟規(guī)律辦事，重視價值規(guī)律的作用。此后，對市場作用的認識不斷得以深化，從黨的十二大提出的“市場在資源配置中起輔助性作用”，到黨的十四大提出的“使市場在國家宏觀調控下，對資源配置起基礎性作用”，再到黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，反映出我們黨對客觀經(jīng)濟規(guī)律認識的不斷突破。黨的十九大強調，“使市場在資源配置中起決定性作用”，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律。更好發(fā)揮政府作用，不是更多發(fā)揮政府作用，而是要在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情。
在招標投標領域，政府要把資源配置交給招標投標市場，讓招標人主導資源配置、市場最終決定資源配置。政府則應優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，維護招標投標競爭秩序，加強招標投標事中事后監(jiān)督。要警惕并防止各級地方政府部門“有形的手”，戴上各式各樣的“手套”障人眼目，影響市場配置資源的決定性作用。譬如現(xiàn)在有些地方政府部門假借誠信建設，將自己為市場主體定制的信用等級強制作為評標因素，干擾招標投標市場在資源配置中的決定性作用。
3.建立招標投標有效配置資源的現(xiàn)代市場體系。招標投標市場資源配置效率， 包含兩個層面：一是宏觀層次的資源配置效率，是通過整個社會的經(jīng)濟制度安排實現(xiàn)，其中《招標投標法》就是我國社會主義市場經(jīng)濟中一項重要的市場資源配 置經(jīng)濟制度，它有三個重要標志，即引入“公開、公平、公正”市場競爭機制； 調節(jié)市場關系、引導市場供求；它是我國經(jīng)濟實體參與國內外市場競爭的基本準則。二是微觀層次的資源使用效率，是指具體招標項目的中標人生產效率，通過 中標人內部生產管理和提高生產技術實現(xiàn)。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟只有依靠完整的市場體系，才能有效地配置資源。這是因為現(xiàn)代市場體系具有統(tǒng)一、開放、競爭、有序四大特征，各種類型市場在國內地域間統(tǒng)一，不存在行政分割和市場封閉，資源自由流動；市場對內對外開放，參與國際分工，按國際市場提供的價格信號來配置資源；市場主體公平競爭，促進生產要素的合理流動和優(yōu)化配置；各類市場在國家法令和政策規(guī)范下有序運行，提高整個社會經(jīng)濟運行的效率。要把建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的招標投標市場體系作為修訂《招標投標法》的目標之一，包括市場規(guī)則的公平、開放、透明，實行全國統(tǒng)一的市場準入制度、專業(yè)交易規(guī)則、市場監(jiān)管尺度等。
4.修訂《招標投標法》是招標投標制度優(yōu)質供給的源頭。制度是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，制度供給是供給體系的重要基礎，搞好供給側改革，需要更多地通過制度創(chuàng)新和制度供給，將被舊制度束縛的企業(yè)活力和市場活力釋放出來。中央政府和地方政府作為制度供給的唯一主體，應擔負起促進市場發(fā)育和完善、維護市場公平競爭秩序的職責。一方面，中央政府修訂《招標投標法》要注重引領招標投標高質量發(fā)展；另一方面，要正視地方政府招標投標規(guī)則紊亂的現(xiàn)實，廢除設置行政壁壘、實行地方保護、排斥外地產品和服務的各種規(guī)定。應當借鑒國家發(fā)展改革委近期修訂《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》（原國家發(fā)展計劃委3號令）的相關做法，在新頒發(fā)的《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委第16號令）中，取消了各省、自治區(qū)、直轄市自行制定招標范圍和規(guī)模標準的授權，保證了必須招標的工程項目范圍和標準的全國制度統(tǒng)一。
三、堅持問題導向和目標導向，科學修訂《招標投標法》
堅持問題導向，精準解決問題，是修訂《招標投標法》的工作方法；使招標投標市場切實提高資源配置效益，是修訂《招標投標法》的目的所在。做好《招標投標法》的修訂工作，并非重起爐灶，推倒重來，而是應當以提高資源配置效率為目標導向，對符合發(fā)揮市場作用的既有內容充分肯定，對排斥市場作用的不當規(guī)定加以否定，對還未發(fā)揮市場作用的內容予以補充，對當前招標投標市場中出現(xiàn)的新問題進行規(guī)制。
梳理《招標投標法》頒布20年來影響招標投標市場資源配置效率的各種問題， 主要集中在招標人虛假招標、投標人圍標串標、招標代理不“中”、評標專家不“?！薄⑿姓划敻深A過多等方面。這些問題的產生，除了誠信體系建設滯后的共性原因外，就《招標投標法》本身和制度供給體系來看，還存在著一些不盡科學和完善的規(guī)定。譬如，過分要求必須公開招標，不公開招標就有這樣或那樣的嫌疑，迫使有些并不適宜公開招標的項目，只得虛假招標；評標標準中，價格得分與所有投標人投標價的算術平均價掛鉤，誘發(fā)投標人圍標串標；招標投標重程序、輕結果，使得一些招標代理機構熱衷于“走程序招標”；評標專家“具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平”的“同等”漏洞，使得一大批“撈外快”的中級職稱人員，甚至非技術人員，混進評標專家隊伍，造成評標專家不“專”；缺少對各級行政監(jiān)督部門行政干預的限制規(guī)定，致使招標投標市場分割，地方保護、行業(yè)壁壘阻礙資源流動，產生地方政府部門對招標人招標文件中評標辦法和評標標準不當干預。更為重要的是評標委員會成員“外部人多數(shù)”的制度設計，使招標人事實上喪失了資源配置的主導地位。
國內外的大量實踐證明，違背市場經(jīng)濟一般規(guī)律，違背市場配置資源規(guī)律， 資源就會錯配，社會生產力的發(fā)展就會受阻。我國社會主義市場經(jīng)濟體制早已建立，但市場經(jīng)濟經(jīng)過長期實踐形成的普遍規(guī)律，在許多方面仍未得到廣泛遵循，還需要進一步深化改革?！墩袠送稑朔ā返男抻喒ぷ?，必須解放思想，求真務實， 與時俱進，解決問題。
綜上，筆者對《招標投標法》的修訂提出如下具體建議：
1.建議將第一條中的“提高經(jīng)濟效益”修改為“提高資源配置效率”。這是“使市場在資源配置中起決定性作用”的落腳點，也是招標投標高質量發(fā)展的呼喚。
2. 建議刪除第十一條。公開招標和邀請招標都是招標的一種方式，沒有孰優(yōu)孰劣之分，各有其適用范圍。在世界各國公共采購中，英國公開招標項目占比19%， 美國則是8%。英美兩國200多年的招標歷史數(shù)據(jù)說明，適用公開招標方式采購的項目不超過20%。歐盟有關的公共采購法律則規(guī)定，如果采購金額超過法定界限， 必須使用招標形式的，項目法人有權自主選擇公開招標或邀請招標。公開招標在引起廣泛競爭的同時，也會耗用大量的社會資源。如南京市一個招標項目，曾吸引來500多名投標人，但最后只有一家單位中標，該招標投標活動雖然順利實施了，但也耗費了大量的人力、物力和財力。不按招標項目的特點、需求，片面要求公開招標，宏觀層次的資源配置效率無疑是低效的。招標人最清楚項目采購需求，最知道競爭需要的程度，取消邀請招標方式的行政審批，把選擇招標方式的權力交給招標人，降低制度性交易成本，符合政府“放管服”改革要求，符合改革大方向。
3. 第十二條第一款建議修訂為“招標人有權自行選擇招標代理機構，委托其辦理招標事宜。任何單位和個人不得以抽簽、搖號、短名單等方式為招標人指定招標代理機構”。這是以問題為導向的一處修改。許多地方政府部門要求招標人在選擇招標代理機構時，采取抽簽、搖號方式，或者在短名單中選取，這種行為侵犯了招標人應有的權利，也違反優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律，應予禁止。
4. 第二十二條中，建議刪除第二款“招標人設有標底的，標底必須保密”。標底是招標項目的底價，帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡。在《招標投標法》頒布前，建設項目施工招標中大多規(guī)定最接近標底的投標人為中標人，導致千方百計打探標底成為很多投標人的主要工作。因此，《招標投標法》只把標底作為評標時的一個參考因素?，F(xiàn)在的招標項目多采用最高限價，很少使用標底，標底在當前語境下已無多大實際意義。相應地，建議刪除第四十條中“設有標底的，應當參考標底”以及第五十二條中的“或者泄露標底的”等相關內容。
5. 建議刪除第三十六條第一款中“也可以由招標人委托的公證機構檢查并公證”。公證機構參與開標同樣是一項制度性交易成本。實際工作中的開標現(xiàn)場，有投標人之間的相互監(jiān)督已經(jīng)足夠，實無必要再增加公證機構檢查投標文件密封情況并公證這樣的繁文縟節(jié)。
6. 完善評標委員會評標制度。這是修訂《招標投標法》的重中之重，事關招標投標提高資源配置效率的最終落實。20年前制定的《招標投標法》，設計了以評標委員會為主導的評標、定標制度，集中在第三十七條，涉及第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條、第四十四條、第五十六條。評標委員會是招標項目評標階段的工作載體，三分之二以上成員為社會上的經(jīng)濟、技術專家，負責評審各投標文件的工作，并推薦中標候選人。
在目前自上而下的招標投標制度體系下，對依法招標項目而言，招標人依法組建評標委員會的前置條件很多，很難選取到完全符合條件的評標專家；臨時的、松散的、評完就解散的評標委員會賦權過大，外部專家占比三分之二，成為實際上的“定標委員會”和“外部人”決策；一些鉆“具有同等專業(yè)水平”空子的所謂“專家”，在隨機抽取的概率下，成為評標委員會的“?？汀?，這些技術水平不高、職業(yè)道德無法充分保證的專家又如何能確保評標結果的高質量呢？
讓社會專家參與招標項目的評審工作，本意是增強公權力對依法必須招標項目的管制，保證招標投標公平、公正、科學、擇優(yōu)。由于評標委員會制度設計上的缺陷，使得本應在招標投標活動中發(fā)揮技術、經(jīng)濟咨詢作用的評標專家，成為不法投標人的圍攻和腐蝕對象，一些專家也失去了職業(yè)良知。前不久，四川省高級人民法院裁判文書網(wǎng)發(fā)布的刑事判決書以及四川省綜合評標專家?guī)旃倬W(wǎng)發(fā)布的情況通報顯示，該省評標專家?guī)鞄资麑＜乙蜻`法違規(guī)受到處理，其中有8名專家被追究刑事責任。近期，某市評標專家協(xié)會宣稱，“讓天下沒有難中的標”，并成立評標專家資源平臺，定位是“中標能力提升平臺”，特色是“專家級控標能力，不中標不收費”，價值是“成倍提升會員單位中標業(yè)績”，赤裸裸地宣傳“評標專家在行業(yè)經(jīng)驗、投標技巧、人脈資源等方面，都有深厚的造詣。能否成為中標第一候選人，往往就是幾分甚至零點幾分的差別，專家的作用至關重要?！?這真是直指評標制度的痛處??！我們?yōu)槭裁床幌嘈咆摻K身負責的項目法人，而去相信連組織（評標專家評標時不代表所在單位）都沒有、水平參差不齊的外部評標專家？
評標、定標的結果就是資源配置。評標委員會的制度必須完善：一要堵塞漏洞；二要讓招標人主導資源配置；三要讓社會專家回歸咨詢、參謀地位。第三十七條第二款和第三款建議修訂為：
依法必須進行招標的項目，其評標委員會由招標人的技術、經(jīng)濟等方面專家和國務院有關部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府綜合評標專家?guī)斓募夹g、經(jīng)濟等方面專家組成，成員為五人以上單數(shù)，其中政府綜合評標專家?guī)靸鹊南嚓P專業(yè)的專家不得少于成員總數(shù)的五分之二。
前款專家應當從事相關領域工作滿八年并具有高級職稱。招標人從國務院有關部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府綜合評標專家?guī)靸却_定技術、經(jīng)濟等方面專家，可以采取隨機抽取方式或者直接選取。
7. 呼應互聯(lián)網(wǎng)技術和現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，建議增加一條“國家鼓勵利用信息網(wǎng)絡進行電子招標投標”。
8. 堅持國家層面的統(tǒng)一市場準入、統(tǒng)一交易范圍、統(tǒng)一交易制度、統(tǒng)一交易流程、統(tǒng)一評判標準、統(tǒng)一監(jiān)管尺度、統(tǒng)一服務規(guī)范，保證全國招標投標市場的統(tǒng)一、開放、競爭、有序。防止地方政府部門亂作為，再搞一套規(guī)則，提高招標投標標準化程度，建議增加一條“國務院發(fā)展改革部門會同國務院有關部門制定專業(yè)分類的標準招標文件，提高招標投標活動規(guī)范程度”。
9. 加強事中事后行政監(jiān)督。第四十八條第一款的最后，建議增加“有關行政監(jiān)督部門應當對中標人履行合同情況實施監(jiān)督”。
10. 推動誠信體系建設，一處失信，處處受懲。建議增加一條“對于招標人、招標代理機構、投標人以及評標委員會成員等當事人在招標投標活動中出現(xiàn)的違法違規(guī)等行為，行政監(jiān)督部門應當依法公告處理決定并將其作為不良行為信息記入相應當事人的信用檔案”。
11. 在更好發(fā)揮招標投標制度政策功能上，需要貫徹落實節(jié)能、環(huán)保政策， 體現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展理念，即引導和鼓勵投標人技術進步和開發(fā)節(jié)能、環(huán)保產品。建議增加一條“根據(jù)項目采購需求，鼓勵將技術創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保作為評標因素，在評標標準中給予一定幅度的價格折扣或加分”。
12. 規(guī)范招標投標活動，維護公平競爭的市場秩序，還需要加強行業(yè)自律， 提高行業(yè)自律水平。行業(yè)協(xié)會是市場經(jīng)濟發(fā)達國家中不可或缺的行業(yè)組織，建議增加一條“招標投標協(xié)會按照依法制定的章程開展活動，加強行業(yè)自律和服務”。
供給側改革更多的是通過各類制度創(chuàng)新與制度供給，將被舊制度束縛的企業(yè)活力和市場活力釋放出來?！墩袠送稑朔ā纷鳛檎袠送稑祟I域的頂層制度，通過以上12處的修訂，體現(xiàn)了招標投標優(yōu)化資源配置、提高資源配置效率的根本要求； 同時，正確處理了政府與市場的關系，讓招標投標市場在所有能夠發(fā)揮作用的地方都充分發(fā)揮作用。政府修訂好《招標投標法》，制定好全國按專業(yè)分類的統(tǒng)一招標投標交易規(guī)則、規(guī)程，保證市場統(tǒng)一開放，加強對中標后的合同履約監(jiān)督；遵循了市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，有利于促進投標人包括招標代理機構優(yōu)勝劣汰，使招標人處于資源配置的主導地位；與時俱進，增加了電子招標投標、環(huán)保節(jié)能以及行業(yè)自律等內容，并刪除了不合時宜的“標底”等內容。
綜上，《招標投標法》的修訂重要且緊迫，招標投標業(yè)界呼喚《招標投標法》盡快修訂出臺，以更好地引領新時代招標投標高質量發(fā)展。
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