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誰(shuí)是政府采購(gòu)項(xiàng)目的真正主人

廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳 黃鋼平 韋素梅

事件回放

  2021年11月，河南省封丘縣農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃午餐采購(gòu)項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，發(fā)生了30余名學(xué)生食源性疾病事件,此事一出,引起社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注,新聞媒體、各界人士和社會(huì)公眾等紛紛發(fā)聲,對(duì)該事件發(fā)表報(bào)道和評(píng)論,一時(shí)間“30余名師生餐后集體嘔吐腹瀉”“校長(zhǎng)病哭稱(chēng)換不動(dòng)縣教育局統(tǒng)一招標(biāo)中標(biāo)的送餐公司”“送餐公司中標(biāo)時(shí)沒(méi)有食品資格證”等成為熱議話題。

  相關(guān)問(wèn)題一度被條中指向采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo),各方關(guān)注的焦點(diǎn)放在招標(biāo)程序是否合法、招標(biāo)過(guò)程是否存在貓膩上,認(rèn)為真正的采購(gòu)人(學(xué)校、學(xué)生)卻無(wú)權(quán)參加采購(gòu),無(wú)權(quán)對(duì)履約情況進(jìn)行監(jiān)督管理,采購(gòu)人的主體責(zé)任無(wú)法落實(shí)，封丘縣教體局、公共資源交易中心、參與招標(biāo)的企業(yè)、代理公司、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家等均應(yīng)列入調(diào)查對(duì)象范國(guó),對(duì)招投標(biāo)的過(guò)程、投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)、招標(biāo)合同履約，以及是否存在違規(guī)選法行為等均應(yīng)進(jìn)行深層次調(diào)查。

  事件后續(xù)處理暫且不提。本文從政府采購(gòu)管理角度,針對(duì)以上事件引出的采購(gòu)人主體資格如何界定、采購(gòu)項(xiàng)目誰(shuí)說(shuō)了算、采購(gòu)人的采購(gòu)權(quán)如何保障、采購(gòu)人主體責(zé)任如何落實(shí)、怎樣避免采購(gòu)合同股約驗(yàn)收流于形式、采購(gòu)人主體是否真的發(fā)生錯(cuò)位等諸多疑問(wèn),探析采購(gòu)人主體資格和責(zé)任等問(wèn)題。

政府采購(gòu)范圍和采購(gòu)人主體

  界定政府采購(gòu)范國(guó)的四要素

  根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條的規(guī)定,政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。由此,判斷采購(gòu)項(xiàng)目是否納入政府采購(gòu)范圍主要有四個(gè)因素,即采購(gòu)主體、資金來(lái)源、集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn),以及采購(gòu)標(biāo)的。

  玫府采購(gòu)的采購(gòu)人主體

  《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定的“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”,是政府采購(gòu)的采購(gòu)人主體,按照我國(guó)《憲法》《公務(wù)員法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》等規(guī)定,各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等各類(lèi)機(jī)關(guān),事業(yè)單位包括黨委直屬和國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的各類(lèi)事業(yè)單位。軍隊(duì)雖屬國(guó)家機(jī)關(guān),但軍事機(jī)關(guān)采購(gòu)有其特殊性,因此《政府采購(gòu)法》第八十六條規(guī)定,軍事采購(gòu)法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定。按照《預(yù)算法實(shí)施條例》第四條規(guī)定,各部門(mén)是指與本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他單位。由此,政府采購(gòu)實(shí)踐中,采購(gòu)人主體即“采購(gòu)人”,一般泛指“各級(jí)預(yù)算單位”。另外,《政府采購(gòu)法》第八十四條規(guī)定了使用國(guó)際組織和外國(guó)政府貸款進(jìn)行的采購(gòu),按貸款方、資金提供方與中方達(dá)成的協(xié)議中關(guān)于采購(gòu)具體條件的規(guī)定執(zhí)行。

  政府采購(gòu)的資金來(lái)源

  “財(cái)政性資金”是《政府采購(gòu)法》界定的政府采購(gòu)活動(dòng)中的資金來(lái)源,《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二條將“財(cái)政性資金”明確為“納入預(yù)算管理的資金”，通過(guò)“預(yù)算管理”來(lái)界定財(cái)政性資金。實(shí)踐中,采購(gòu)項(xiàng)目使用混合資金的情況大量存在,有既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的采購(gòu)項(xiàng)目,因此《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二條同時(shí)明確,以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金,視同財(cái)政性資金:采購(gòu)人組織的采購(gòu)項(xiàng)目既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的,使用財(cái)政性資金采購(gòu)的部分,適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例:財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無(wú)法分割采購(gòu)的,統(tǒng)一適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例。按照新《預(yù)算法》的規(guī)定,預(yù)算單位所有收支全部納入部門(mén)預(yù)算管理。一般來(lái)說(shuō),在政府采購(gòu)管理領(lǐng)域,只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng),不論資金性質(zhì)和來(lái)源,凡是“納入預(yù)算管理的資金”,都應(yīng)依法納入政府采購(gòu)范圍。

  政府集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)

  《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定,政府采購(gòu)是指采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為,政府集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)依照政府采購(gòu)法規(guī)定的權(quán)限制定?！墩少?gòu)法》第七條和第八條作出了具體規(guī)定，屬中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄和政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院確定并公布:屬地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目,其集中采購(gòu)目錄和政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。

  政府采購(gòu)的標(biāo)的

  《政府采購(gòu)法》第二條所規(guī)定的政府采購(gòu),是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為,包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇用等。貨物,是指各種形態(tài)和種類(lèi)的物品,包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。工程,是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等,服務(wù),是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象?！墩少?gòu)法實(shí)茲條例》第二條規(guī)定,服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。

  采購(gòu)人主體與采購(gòu)行為執(zhí)行人角色依法可以分離

  在組織實(shí)施政府采購(gòu)的實(shí)踐活動(dòng)中,財(cái)政部門(mén)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位等可以依法統(tǒng)一組織批量采購(gòu)、定點(diǎn)采購(gòu)、協(xié)議采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)等,供采購(gòu)人直接使用。如《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三條明確,技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目,列為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目:采購(gòu)人本部門(mén)、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求,可以統(tǒng)一采購(gòu)的項(xiàng)目,列為部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目。第二十四條規(guī)定,列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目,適合實(shí)行批量集中采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購(gòu)?！墩少?gòu)法?第十七條規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求。依法組織實(shí)施統(tǒng)一采購(gòu)、批量集中采購(gòu)的,能夠通過(guò)匯集采購(gòu)人的技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、普適性的采購(gòu)需求,進(jìn)行集中帶量采購(gòu),形成規(guī)模效應(yīng),具有價(jià)格優(yōu)勢(shì),最大限度地節(jié)約財(cái)政資金和提高采購(gòu)效率。

  政府采購(gòu)項(xiàng)目的主體責(zé)任人始終是采購(gòu)人

  采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)的最終責(zé)任人,對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目負(fù)主體責(zé)任。在政府采購(gòu)實(shí)踐中,無(wú)論是采購(gòu)人直接組織實(shí)施的采購(gòu)活動(dòng),還是由財(cái)政部門(mén)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位等依法統(tǒng)一組織的批量采購(gòu)、定點(diǎn)和協(xié)議采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu),采購(gòu)人都是實(shí)際采購(gòu)需求的提出人和采購(gòu)標(biāo)的的最終實(shí)際使用者。

  采購(gòu)人的主體責(zé)任由法定，依法為,依法不為?！墩少?gòu)法》第十四條規(guī)定,政府采購(gòu)當(dāng)事人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類(lèi)主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等,第十六條規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人,根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜。第十九條規(guī)定,采購(gòu)人可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu),在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。第二十條規(guī)定，采購(gòu)人依法委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)辦理采購(gòu)事宜的,應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)。第二十一條規(guī)定，供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。第二十二條規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備條件。采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求,規(guī)定供應(yīng)商的特定條件。第二十三條規(guī)定，采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況,并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求,對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查，等等。

  在政府采購(gòu)法律關(guān)系中,如上所述,各方當(dāng)事人都享有各自法定范圍內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)。而其他各方當(dāng)事人的行為，實(shí)質(zhì)上都是圍繞采購(gòu)人的需求來(lái)開(kāi)展，委托代理等行為，并未轉(zhuǎn)移采購(gòu)人的權(quán)利和責(zé)任，采購(gòu)決定權(quán)和采購(gòu)主體責(zé)任仍屬于采購(gòu)人。

  采購(gòu)人主體責(zé)任的法律制度規(guī)定從未缺失

  采購(gòu)人的主體責(zé)任是政府采購(gòu)法律法規(guī)賦予的。政府采購(gòu)中的采購(gòu)人主體，是依法使用財(cái)政性資金采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)的當(dāng)事人,是政府采購(gòu)活動(dòng)中的主體，在政府采購(gòu)活動(dòng)中居于主導(dǎo)地位，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)負(fù)總責(zé)，在采購(gòu)需求制定、履約情況驗(yàn)收、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、政策的落實(shí)、采購(gòu)信息公開(kāi)五個(gè)方面負(fù)有主體責(zé)任。

  根據(jù)《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例等規(guī)定,采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中具體承擔(dān)的法定主體責(zé)任包括:制定內(nèi)部控制管理制度,做好內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理,明確內(nèi)部工作機(jī)制和工作規(guī)程,建立有利于實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)的采購(gòu)保障機(jī)制:根據(jù)采購(gòu)需求、集中采購(gòu)目錄等科學(xué)合理地編制年度采購(gòu)預(yù)算、合理選擇采購(gòu)方式,制定采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃,按照采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃組織采購(gòu)活動(dòng),自覺(jué)落實(shí)節(jié)能環(huán)保、支持創(chuàng)新、支持中小企業(yè)等政策功能:嚴(yán)格落實(shí)政府采購(gòu)信息在指定媒體進(jìn)行公開(kāi):及時(shí)簽訂政府采購(gòu)合同,按照政府采購(gòu)合同對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收:妥善保管政府采購(gòu)文件并將資料及時(shí)歸檔,等等。

  采購(gòu)人主體責(zé)任等各方責(zé)任的落實(shí)需強(qiáng)化

  早在2012年5月10日,教育部辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于近期學(xué)校食物中毒事件的通報(bào)》（教體藝廳（2012]2號(hào)),除了通報(bào)之外，還重申了校外供餐的采購(gòu)、加工、供應(yīng)、炙存等有關(guān)要求。2021年8月6日,教育部辦公廳、市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳、國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校食堂衛(wèi)生安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理工作的通知》(教體藝廳函〔2021]38號(hào)),明確了各級(jí)各類(lèi)學(xué)校規(guī)范食堂建設(shè)，要求加強(qiáng)食堂管理,落實(shí)學(xué)校食品安全校長(zhǎng)（園長(zhǎng))負(fù)責(zé)制,發(fā)揮膳食委員會(huì)、師生和家長(zhǎng)監(jiān)督作用,嚴(yán)格校外供餐管理,在封丘縣2021年11月23日發(fā)生食源性疾病事件后,新鄉(xiāng)市教育局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)冬季學(xué)校食品安全工作的緊急通知》,對(duì)強(qiáng)化學(xué)校食堂監(jiān)管、加強(qiáng)校外供餐管理等問(wèn)題提出明確要求。同年11月29日,河南省教育廳、河南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局也聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)校外供餐單位食品安全監(jiān)督管理的緊急通知》,要求河南各地教育、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)抓緊組織對(duì)校外供餐單位進(jìn)行全面排查整治,報(bào)送校外供餐情況、校外供餐單位食品安全排查整治情況。2022年5月25日,教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校校外供餐管理工作的通知》(教體藝廳函〔2022]27號(hào)）,明確縣級(jí)教育行政部門(mén)是本行政區(qū)域?qū)W校校外供餐管理工作的主管部門(mén),負(fù)責(zé)組織學(xué)校校外供餐單位公開(kāi)招標(biāo),指導(dǎo)監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的學(xué)校校外供餐管理工作,會(huì)同市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生健康、公安等相關(guān)部門(mén)建立健全學(xué)校校外供餐管理制度,配合市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生健康、公安等相關(guān)部門(mén)開(kāi)展對(duì)學(xué)校校外供餐單位的監(jiān)督檢查和學(xué)校食品安全事故應(yīng)對(duì)工作。同時(shí)明確相關(guān)招標(biāo)程序,要求縣級(jí)教育行政部門(mén)遵循公開(kāi)、公平、公正原則,嚴(yán)格按照招投標(biāo)程序統(tǒng)一組織招標(biāo),選定中標(biāo)校外供餐單位，邀請(qǐng)學(xué)校校外供餐管理人員代表和家長(zhǎng)代表對(duì)招標(biāo)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，委托公證機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)過(guò)程進(jìn)行公證,向社會(huì)公布中標(biāo)的校外供餐單位名單。學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織本校校外供餐管理人員和家長(zhǎng)代表,從縣級(jí)教育行政部門(mén)公開(kāi)招標(biāo)選定的校外供餐單位名單中,投票選定本校的校外供餐單位,并對(duì)校外供餐單位進(jìn)行實(shí)地考察。

  未成年人的安全、健康等問(wèn)題向來(lái)都是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。正如本文開(kāi)篇所引述的事件,將公眾視線再次拉回校園食品安全問(wèn)題上。雖然相關(guān)職能部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)高度重視,但校園食品衛(wèi)生安全問(wèn)題仍頻頻發(fā)生。究其原因,既有相關(guān)人員法律意識(shí)淡薄,也有采購(gòu)渠道混亂,還有從業(yè)人員安全防范措施不到位,以及教育、衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)管等機(jī)構(gòu)監(jiān)督仍有漏洞,而非純粹政府采購(gòu)的招投標(biāo)制度和程序之過(guò)。其中,最關(guān)鍵的一環(huán)恰恰是采購(gòu)人主體責(zé)任落實(shí)不到位。這也是我們探討采購(gòu)人主體資格、主體責(zé)任等話題的積極意義所在。