亚洲综合网中文字幕|国产91不卡在线观看|亚洲人成无码区在线观看|欧美精品一区在线视频观看|51久久精品夜色国产麻豆|欧美成a人片免费观看久久|久久久久久曰本AV免费免费|国产精品无码一区二区视频观看

論《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》的創(chuàng)新

中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì) 岳小川

  編者按：本文探討了《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新方式管理暫行辦法》的創(chuàng)新內(nèi)容，指出該辦法對(duì)政府采購(gòu)合同類型、政府采購(gòu)交易方式進(jìn)行了創(chuàng)新，并從供給側(cè)角度考慮設(shè)計(jì)了合作創(chuàng)新采購(gòu)方式，填補(bǔ)了政府采購(gòu)方式的空白，這對(duì)認(rèn)識(shí)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、治愈“低價(jià)搶標(biāo)”、將采購(gòu)決策權(quán)給采購(gòu)人具有重要意義。

  經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的醞釀，政府采購(gòu)領(lǐng)域翹首以盼的創(chuàng)新合作采購(gòu)方式終于出臺(tái)了。2024年4月24日，財(cái)政部正式發(fā)布了《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《合作創(chuàng)新管理辦法》）?！逗献鲃?chuàng)新管理辦法》中有很多創(chuàng)新內(nèi)容，以下將筆者歸納的創(chuàng)新內(nèi)容與讀者分享。

  一、對(duì)政府采購(gòu)合同類型的創(chuàng)新

  根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），政府采購(gòu)是指采購(gòu)人以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等。《政府采購(gòu)法》明確列舉的購(gòu)買、租賃、委托、雇用等合同類型，是政府采購(gòu)實(shí)踐中最常用的合同類型，但并不是政府采購(gòu)中使用到的全部合同類型。根據(jù)2020年頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》，典型的合同類型包括買賣合同、供用電水氣熱力合同、贈(zèng)與合同、借款合同、保證合同、租賃合同等共十九種。其中，政府采購(gòu)常用的合同類型包括買賣合同、供用電水氣熱力合同、租賃合同、承攬合同、建設(shè)工程合同、運(yùn)輸合同、保管合同、倉(cāng)儲(chǔ)合同、委托合同、物業(yè)服務(wù)合同等十種。以上類型的政府采購(gòu)合同的特點(diǎn)是，采購(gòu)人與供應(yīng)商各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)講，采購(gòu)人承擔(dān)買方風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為采購(gòu)資金不落實(shí)、采購(gòu)失誤、采購(gòu)失敗等風(fēng)險(xiǎn)，供應(yīng)商承擔(dān)賣方風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為組織生產(chǎn)、按時(shí)交貨、交貨價(jià)格、交貨質(zhì)量等風(fēng)險(xiǎn)。很明顯，供應(yīng)商在研發(fā)、制造、運(yùn)輸、安裝標(biāo)的物時(shí)出現(xiàn)延誤工期、發(fā)生安全事故、產(chǎn)品質(zhì)量不合格、價(jià)格超過合同預(yù)算等賣方風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，相關(guān)損失完全由供應(yīng)商承擔(dān)。這種風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，符合風(fēng)險(xiǎn)分配的高效和經(jīng)濟(jì)原則，即風(fēng)險(xiǎn)由最了解風(fēng)險(xiǎn)和最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。

  根據(jù)《合作創(chuàng)新管理辦法》，合作創(chuàng)新采購(gòu)是指采購(gòu)人邀請(qǐng)供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并按研發(fā)合同約定的數(shù)量或者金額購(gòu)買研發(fā)成功的新產(chǎn)品、新技術(shù)的采購(gòu)方式。采購(gòu)人和供應(yīng)商共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制安排，是對(duì)合同類型和風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行的創(chuàng)新。具體表現(xiàn)如下。

  第一，合作創(chuàng)新采購(gòu)的合同類型相對(duì)其他標(biāo)的更為復(fù)雜。采購(gòu)人與供應(yīng)商在合作創(chuàng)新的訂購(gòu)階段簽訂的研發(fā)合同是技術(shù)開發(fā)合同，在首購(gòu)階段簽訂的首購(gòu)協(xié)議是買賣合同。技術(shù)開發(fā)合同類型的采用，是對(duì)政府采購(gòu)合同類型的創(chuàng)新。

  第二，合作創(chuàng)新采購(gòu)的合同風(fēng)險(xiǎn)分配采用共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的形式。一般來(lái)說，政府采購(gòu)合同的賣方風(fēng)險(xiǎn)都是由供應(yīng)商承擔(dān)的。而合作創(chuàng)新采購(gòu)的賣方風(fēng)險(xiǎn)如果全部由供應(yīng)商承擔(dān)，就無(wú)法調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與研發(fā)的積極性。大多數(shù)供應(yīng)商無(wú)力承擔(dān)合作創(chuàng)新采購(gòu)的合同風(fēng)險(xiǎn)。為此，《合作創(chuàng)新管理辦法》設(shè)計(jì)了買賣雙方共擔(dān)賣方風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。這種風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的調(diào)整是對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施的另一項(xiàng)創(chuàng)新。通過風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的調(diào)整，調(diào)動(dòng)了供應(yīng)商參與合作創(chuàng)新采購(gòu)的積極性，使得原本不能形成競(jìng)爭(zhēng)的技術(shù)開發(fā)合同可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇供應(yīng)商和確定研發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用。

  二、對(duì)政府采購(gòu)交易方式的創(chuàng)新

  政府采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)和框架協(xié)議采購(gòu)七種。各種采購(gòu)方式的實(shí)施基本上都屬于憑書面文件訂購(gòu)的交易方式。憑書面文件訂購(gòu)交易方式的特點(diǎn)是，采購(gòu)人提出的采購(gòu)需求、供應(yīng)商提出的響應(yīng)文件、評(píng)審專家的評(píng)審對(duì)象、簽訂的采購(gòu)合同等采購(gòu)程序都是依據(jù)書面文件完成的。這種交易方式存在著采購(gòu)人不能完全按照主觀意愿描述采購(gòu)需求，供應(yīng)商的響應(yīng)不完整、不準(zhǔn)確、不真實(shí)，評(píng)審專家在評(píng)審時(shí)無(wú)法甄別響應(yīng)方案和評(píng)審對(duì)象的真?zhèn)危炗喌臅婧贤荒苡行Ъs束供應(yīng)商等問題，由此導(dǎo)致在采購(gòu)文件發(fā)售中采購(gòu)人頻繁修改采購(gòu)文件，供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)虛假響應(yīng)，評(píng)審專家評(píng)審時(shí)不客觀評(píng)審、走過場(chǎng)評(píng)審、形式主義評(píng)審，簽訂合同時(shí)采購(gòu)人與供應(yīng)商不能就合同內(nèi)容形成一致意見等情況。

  國(guó)際貿(mào)易中常用的交易方式有憑樣品訂貨和憑書面文件訂貨兩種。在買賣雙方缺乏信任時(shí)，最常用的是憑樣品訂貨的交易方式。實(shí)際上在國(guó)際貿(mào)易和私人采購(gòu)領(lǐng)域，憑樣品訂貨是最主要的交易方式。這種交易方式的特點(diǎn)是以樣品作為衡量標(biāo)的品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。樣品可以由買方提供，也可以由賣方提供。如果買方提供樣品，賣方應(yīng)依樣生產(chǎn)和交貨，例如，我國(guó)出口的服裝產(chǎn)品大多數(shù)都是買方提供樣品的憑樣品交易方式；如果賣方提供樣品，買方根據(jù)賣方的樣品選擇訂貨，個(gè)人消費(fèi)者在實(shí)體店購(gòu)買生活用品都是賣方提供樣品的憑樣品交易方式。憑樣品交易可以杜絕交易中的貨物與買方的意愿不一致、賣方交貨時(shí)以次充好、偷梁換柱等情況的發(fā)生。

  合作創(chuàng)新采購(gòu)方式實(shí)際上就是采用了憑樣品交易的方式。合作創(chuàng)新采購(gòu)中的樣品，是通過采購(gòu)人與供應(yīng)商合作研發(fā)產(chǎn)生的，采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商研發(fā)成功的技術(shù)或者產(chǎn)品進(jìn)行檢測(cè)、試用、驗(yàn)收后，才與供應(yīng)商簽訂首購(gòu)協(xié)議。如此采購(gòu)的創(chuàng)新產(chǎn)品規(guī)避了采購(gòu)人采購(gòu)貨物不能達(dá)到采購(gòu)需求的風(fēng)險(xiǎn)。

  三、合作創(chuàng)新采購(gòu)方式是從供給側(cè)角度考慮設(shè)計(jì)的采購(gòu)方式

  現(xiàn)有的采購(gòu)方式都是從需求側(cè)設(shè)計(jì)的采購(gòu)方式。需求側(cè)設(shè)計(jì)的采購(gòu)方式只考慮采購(gòu)人需要什么，不考慮市場(chǎng)能供給什么。對(duì)于市場(chǎng)上已經(jīng)有商業(yè)化銷售的產(chǎn)品或標(biāo)的，或者市場(chǎng)上暫時(shí)沒有商業(yè)化銷售但供應(yīng)商有意愿自主投入經(jīng)費(fèi)研發(fā)、制造并銷售的產(chǎn)品或標(biāo)的，采購(gòu)人可以通過現(xiàn)有的政府采購(gòu)方式，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或與供應(yīng)商協(xié)商談判簽訂采購(gòu)合同進(jìn)行采購(gòu)。在采購(gòu)中，采購(gòu)人不承擔(dān)賣方風(fēng)險(xiǎn)。

  但是對(duì)于市場(chǎng)上沒有商業(yè)化銷售，需要由供應(yīng)商為采購(gòu)人專門研發(fā)且研發(fā)費(fèi)用高、研發(fā)難度大的產(chǎn)品或標(biāo)的，采購(gòu)人和供應(yīng)商都會(huì)面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。如果研發(fā)不成功，采購(gòu)人不得不接受采購(gòu)失敗和采購(gòu)計(jì)劃落空的結(jié)果，耽誤采購(gòu)進(jìn)度，還可能造成預(yù)付貨款的損失；而供應(yīng)商承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更大，一旦研發(fā)失敗，供應(yīng)商投入的巨額研發(fā)費(fèi)用將會(huì)打水漂。因此，沒有供應(yīng)商會(huì)愿意承擔(dān)這類風(fēng)險(xiǎn)極高的研發(fā)項(xiàng)目。

  《合作創(chuàng)新管理辦法》從供給側(cè)角度考慮設(shè)計(jì)了合作創(chuàng)新采購(gòu)方式，解決了創(chuàng)新產(chǎn)品供給不足的難題。合作創(chuàng)新采購(gòu)方式為了降低采購(gòu)人和供應(yīng)商雙方的風(fēng)險(xiǎn)，將采購(gòu)過程分為訂購(gòu)和首購(gòu)兩個(gè)階段實(shí)施。訂購(gòu)是指采購(gòu)人提出研發(fā)目標(biāo)，與選定的研發(fā)供應(yīng)商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，采購(gòu)人向研發(fā)供應(yīng)商補(bǔ)償部分研發(fā)費(fèi)用，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。首購(gòu)是指采購(gòu)人按照研發(fā)合同約定向選定的成交供應(yīng)商采購(gòu)研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品。訂購(gòu)階段采購(gòu)人與研發(fā)供應(yīng)商簽訂研發(fā)合同，首購(gòu)階段采購(gòu)人與成交供應(yīng)商簽訂首購(gòu)協(xié)議，首購(gòu)協(xié)議是研發(fā)合同的補(bǔ)充。

合作創(chuàng)新采購(gòu)的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)主要在研發(fā)過程。根據(jù)《合作創(chuàng)新管理辦法》，在研發(fā)階段采購(gòu)人承擔(dān)部分研發(fā)費(fèi)用，采購(gòu)人和供應(yīng)商共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。如果研發(fā)失敗，研發(fā)合同終止，采購(gòu)人和供應(yīng)商都可以及時(shí)止損，采購(gòu)人可以重新采購(gòu)。由于采購(gòu)人承擔(dān)了部分研發(fā)費(fèi)用，供應(yīng)商的研發(fā)費(fèi)用的損失可以得到部分補(bǔ)償，供應(yīng)商的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)降低到可以承受的水平。如果研發(fā)成功，采購(gòu)人與供應(yīng)商簽訂首購(gòu)協(xié)議，向供應(yīng)商采購(gòu)研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購(gòu)人的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。研發(fā)成功的供應(yīng)商除了仍可按照研發(fā)合同獲得研發(fā)費(fèi)用補(bǔ)償外，還可以從創(chuàng)新產(chǎn)品的銷售中獲得利潤(rùn)，因此，供應(yīng)商參與研發(fā)有了利益驅(qū)動(dòng)。合作創(chuàng)新采購(gòu)的兩階段設(shè)計(jì)，兼顧了采購(gòu)人和供應(yīng)商的利益，把采購(gòu)人的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和供應(yīng)商的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)降低到了可以接受的水平，為市場(chǎng)化采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品提供了可行的路徑。

  四、合作創(chuàng)新采購(gòu)方式填補(bǔ)了政府采購(gòu)方式的空白

目前，政府采購(gòu)的七種采購(gòu)方式都只能用于采購(gòu)市場(chǎng)上已經(jīng)有的商業(yè)化銷售的產(chǎn)品或標(biāo)的，或市場(chǎng)上暫時(shí)沒有商業(yè)化銷售但供應(yīng)商愿意通過自主投入經(jīng)費(fèi)研發(fā)制造并銷售的產(chǎn)品或標(biāo)的。對(duì)于市場(chǎng)上沒有商業(yè)化銷售，因研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)大、研發(fā)費(fèi)用高，供應(yīng)商無(wú)意愿自主投入經(jīng)費(fèi)研發(fā)的產(chǎn)品或標(biāo)的，目前的政府采購(gòu)制度沒有適用的采購(gòu)方式。

  實(shí)際上，政府采購(gòu)的一項(xiàng)重要職能就是要落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，通過政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新，攻關(guān)僅靠市場(chǎng)機(jī)制不能攻克的關(guān)鍵技術(shù)和“卡脖子產(chǎn)品”，政府采購(gòu)亟需一種能夠滿足這種特殊采購(gòu)需求的采購(gòu)方式。合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的設(shè)立，使得創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)可以通過市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，同時(shí)為政府采購(gòu)提供了新的采購(gòu)方式選擇。

  五、對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制認(rèn)識(shí)的創(chuàng)新

  在政府采購(gòu)各種采購(gòu)方式中，除了單一來(lái)源采購(gòu)，都要求參加競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商數(shù)量應(yīng)至少達(dá)到三家，否則采購(gòu)人應(yīng)重新采購(gòu)或改變采購(gòu)方式采購(gòu)。而對(duì)于合作創(chuàng)新采購(gòu)方式，《合作創(chuàng)新管理辦法》規(guī)定，提交申請(qǐng)文件或者通過資格審查的供應(yīng)商只有兩家或者一家的，可以按照本辦法規(guī)定繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)。合作創(chuàng)新采購(gòu)方式不再對(duì)供應(yīng)商最少數(shù)量進(jìn)行限制，這是從創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)的特點(diǎn)考慮而作出的符合實(shí)際情況的安排。采購(gòu)人“可以按照本辦法規(guī)定繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)”的規(guī)定，既給了采購(gòu)人在供應(yīng)商數(shù)量少但參加競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商可以滿足研發(fā)要求時(shí)可以繼續(xù)推進(jìn)采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利，又給了采購(gòu)人選擇終止采購(gòu)和重新采購(gòu)的自由。這樣的制度安排可以最大限度地縮短合作創(chuàng)新采購(gòu)所需的時(shí)間，提高采購(gòu)效率。

  對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的認(rèn)識(shí)，業(yè)界一直以來(lái)都存在爭(zhēng)議。國(guó)際上通行的對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)，是指以公告方式邀請(qǐng)不特定的潛在供應(yīng)商參與，即為有效競(jìng)爭(zhēng)。而實(shí)際遞交響應(yīng)文件的供應(yīng)商數(shù)量并不代表競(jìng)爭(zhēng)是否激烈或者競(jìng)爭(zhēng)是否存在。國(guó)內(nèi)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的主流認(rèn)識(shí)是實(shí)際遞交響應(yīng)文件的供應(yīng)商達(dá)到三家才被認(rèn)為是有效競(jìng)爭(zhēng)。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大為符合要求的供應(yīng)商數(shù)量達(dá)到三家才算是有效競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)內(nèi)普遍存在的“三家”觀點(diǎn)導(dǎo)致了大量招標(biāo)項(xiàng)目的失敗，也催生了大量的“陪標(biāo)”現(xiàn)象發(fā)生。《合作創(chuàng)新管理辦法》關(guān)于“可以按照本辦法規(guī)定繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)”的規(guī)定是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制認(rèn)識(shí)的創(chuàng)新。這種對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制認(rèn)識(shí)的創(chuàng)新打破了“三家”緊箍咒，有可能將政府采購(gòu)中多發(fā)的“陪標(biāo)”現(xiàn)象變?yōu)闅v史。

  六、治愈“低價(jià)搶標(biāo)”頑疾

  在政府采購(gòu)領(lǐng)域，因個(gè)別供應(yīng)商惡意“低價(jià)搶標(biāo)”而產(chǎn)生的“爛尾項(xiàng)目”使得政府采購(gòu)及其主體被社會(huì)廣泛詬病。而對(duì)于創(chuàng)新采購(gòu)這類標(biāo)的難以量化、比較，履約周期長(zhǎng)的采購(gòu)項(xiàng)目，更容易出現(xiàn)個(gè)別供應(yīng)商在研發(fā)談判中“低價(jià)搶標(biāo)”、研發(fā)合同簽訂后扯皮拖延的情況。《合作創(chuàng)新管理辦法》針對(duì)可能出現(xiàn)的供應(yīng)商“低價(jià)搶標(biāo)”現(xiàn)象，在研發(fā)談判程序設(shè)計(jì)上采取了兩項(xiàng)措施：一是規(guī)定在研發(fā)談判評(píng)審時(shí)，供應(yīng)商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十；二是研發(fā)談判采用兩階段評(píng)審，采購(gòu)人先評(píng)審研發(fā)方案，后評(píng)審研發(fā)總費(fèi)用。采購(gòu)人可以為研發(fā)方案評(píng)審設(shè)置合格線，達(dá)到合格線的供應(yīng)商才可以進(jìn)入研發(fā)總費(fèi)用的評(píng)審。通過加大研發(fā)方案評(píng)審分值權(quán)重和兩階段評(píng)審，采購(gòu)人可以將研發(fā)方案粗制濫造、全憑大幅降低研發(fā)總費(fèi)用搶標(biāo)的供應(yīng)商排除在研發(fā)總費(fèi)用評(píng)審之外，從而杜絕“低價(jià)搶標(biāo)”的發(fā)生。

  七、將采購(gòu)決策權(quán)交給采購(gòu)人

  《合作創(chuàng)新管理辦法》規(guī)定，合作創(chuàng)新采購(gòu)的談判小組由采購(gòu)人代表和評(píng)審專家共五人以上單數(shù)組成，評(píng)審專家中應(yīng)當(dāng)包含一名法律專家和一名經(jīng)濟(jì)專家。采購(gòu)人可通過制定內(nèi)控制度規(guī)定談判小組具體人員組成比例、評(píng)審專家選取辦法及采購(gòu)過程中的人員調(diào)整。合作創(chuàng)新采購(gòu)的產(chǎn)品都是處于科技前沿的產(chǎn)品，而政府采購(gòu)專家?guī)熘械脑u(píng)審專家很少有人具有能夠評(píng)審合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的知識(shí)和能力。談判小組成員由采購(gòu)人選定，一方面，采購(gòu)人可以在更大的范圍內(nèi)選擇更適合的專家進(jìn)行評(píng)審；另一方面，采購(gòu)人可以在評(píng)審中更有效地行使其主體權(quán)利，對(duì)評(píng)審結(jié)果承擔(dān)主體責(zé)任。