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必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，范圍不得隨意擴(kuò)大

裁判觀點(diǎn)

關(guān)于案涉《建設(shè)工程施工合同》效力的問題，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第一款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目。（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目?！?/span>

該條規(guī)定的主要立法目的和功能在于，一是規(guī)制大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目建設(shè)，即強(qiáng)調(diào)的是對(duì)諸如民生工程等公共事務(wù)范疇的規(guī)制；二是規(guī)制國(guó)有資金或者國(guó)際組織、外國(guó)政府借款、援助資金等公共資金的使用效益，防止在使用該類資金的工程項(xiàng)目中的資金被濫用。因此，對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格限定而不得隨意擴(kuò)大其范圍，除非法律、行政法規(guī)或根據(jù)其授權(quán)頒布實(shí)施的其他規(guī)范性文件另有明確規(guī)定，否則，對(duì)于純民營(yíng)資本投資且不涉及社會(huì)公共利益、公眾安全的建設(shè)工程，一般不應(yīng)認(rèn)定為屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍。

裁判理由

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第二款規(guī)定：“前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！庇捎凇墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條第一款并未明確界定“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”的范圍，加之該款對(duì)國(guó)有資金的范圍亦未進(jìn)一步明確，故對(duì)本案工程是否屬于該法規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍，還需根據(jù)該法第三條第二款的規(guī)定指引，結(jié)合國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門制訂并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的規(guī)范性文件的具體規(guī)定加以判定。

國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)制定并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》[2000年5月1日起實(shí)施，現(xiàn)已被《國(guó)務(wù)院關(guān)于<必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定>的批復(fù)》（2018年3月8日發(fā)布，2018年3月8日實(shí)施）所廢止]第二條規(guī)定：“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的范圍包括：（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項(xiàng)目；（二）鐵路、公路、管道、水運(yùn)、航空以及其他交通運(yùn)輸業(yè)等交通運(yùn)輸項(xiàng)目；（三）郵政、電信樞紐、通信、信息網(wǎng)絡(luò)等郵電通訊項(xiàng)目；（四）防洪、灌溉、排澇、引（供）水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項(xiàng)目；（五）道路、橋梁、地鐵和輕軌交通、污水排放及處理、垃圾處理、地下管道、公共停車場(chǎng)等城市設(shè)施項(xiàng)目；（六）生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目；（七）其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?！?/span>

第三條規(guī)定：“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目的范圍包括：（一）供水、供電、供氣、供熱等市政工程項(xiàng)目；（二）科技、教育、文化等項(xiàng)目；（三）體育、旅游等項(xiàng)目；（四）衛(wèi)生、社會(huì)福利等項(xiàng)目；（五）商品住宅，包括經(jīng)濟(jì)適用住房；（六）其他公用事業(yè)項(xiàng)目?！钡谒臈l規(guī)定：“使用國(guó)有資金投資項(xiàng)目的范圍包括：（一）使用各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金的項(xiàng)目；（二）使用納入財(cái)政管理的各種政府性專項(xiàng)建設(shè)基金的項(xiàng)目；（三）使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位自有資金，并且國(guó)有資產(chǎn)投資者實(shí)際擁有控制權(quán)的項(xiàng)目?！?/span>

本案中，案涉工程建設(shè)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容是酒店、寫字樓、商業(yè)、地下停車場(chǎng)及附屬設(shè)備用房。工程開始施工于2011年，2015年竣工驗(yàn)收，2017年當(dāng)事人對(duì)結(jié)算事宜達(dá)成一致。從行為發(fā)生時(shí)有效的上述規(guī)范性法律文件的規(guī)定看，本案工程顯然不屬于《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第二條規(guī)定的關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的范圍。此外，恒源公司為“有限責(zé)任公司（自然人獨(dú)資）”，故案涉工程也非《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第四條規(guī)定的使用國(guó)有資金投資項(xiàng)目的范圍。而從《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第三條規(guī)定的表述看，亦未明確將五星級(jí)酒店、寫字樓、商業(yè)、地下停車場(chǎng)及附屬設(shè)備用房工程納入“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目的范圍”，將案涉工程認(rèn)定為必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，依據(jù)不足。

判決結(jié)果

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（2018年6月1日起施行）第四條規(guī)定：“不屬于本規(guī)定第二條、第三條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照確有必要、嚴(yán)格限定的原則制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”對(duì)此，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布的《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》（2018年6月6日起施行）第二條規(guī)定：“不屬于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條、第三條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍包括：（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；（二）鐵路、公路、管道、水運(yùn)，以及公共航空和A1級(jí)通用機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；（三）電信樞紐、通信信息網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；（四）防洪、灌溉、排澇、引（供）水等水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；（五）城市軌道交通等城建項(xiàng)目?！?/span>

可見，對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，雖然《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第三條的表述并不非常明確清晰，但從行政主管部門依法進(jìn)一步明確的必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目的范圍看，案涉工程顯然并非必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目。

綜上所述，案涉工程項(xiàng)目并不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的必須招標(biāo)的工程范圍，是否經(jīng)過(guò)招投標(biāo)并不影響案涉《建設(shè)工程施工合同》的效力。因此，本院認(rèn)為，案涉《建設(shè)工程施工合同》系當(dāng)事人真實(shí)意思表示，并不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)為有效；一審判決認(rèn)定案涉《建設(shè)工程施工合同》無(wú)效，是錯(cuò)誤的，本院予以糾正。

來(lái)源：建設(shè)工程施工合同糾紛二審民事判決書（2018）最高法民終620號(hào)。中國(guó)招標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)